IV SA/Wa 1102/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2016 r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oddala skargę Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. (dalej "RDOŚ w P."), umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu węgla brunatnego i kopalin towarzyszących ze złoża O. zlokalizowanego na terenie gm. W. Jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia wskazał art. 105 § 1 kpa. Organ uznał bowiem, że bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. inwestycji wynikała z faktu, iż w toku prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania inwestor, tj. [...] S.A., wycofał wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Od ww. decyzji odwołanie złożyło Stowarzyszenie [...], Stowarzyszenie [...] oraz mieszkańcy miejscowości O. Zdaniem odwołujących organ pierwszej instancji naruszył zasady, o których mowa w art. 7 -11 k.p.a., przez co pozbawił strony postępowania możliwości skorzystania ze swoich praw przed wydaniem decyzji. Ponadto odwołujący stoją na stanowisku, iż umorzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji z racji wycofania wniosku inwestora o wydanie takiego rozstrzygnięcia, mogło nastąpić jedynie na podstawie art. 105 § 2 k.p.a i to pod warunkiem spełnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie, a nie jak to uczynił Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. w zaskarżonym rozstrzygnięciu, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Organ odwołania J. D., A. N., S. J., M. P., R. W., H. P., D. S., M. A., J. Z. oraz R. W., z uwagi na niewykazanie w zakreślonym terminie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. pozostawił bez rozpoznania. Rozpoznając zaś sprawę na skutek, zdaniem organu, skutecznie wniesionych odwołań, przytoczył brzmienie art. 105 k.p.a. Wyjaśnił, że umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a jest obligatoryjne, natomiast na podstawie art. 105 § 2 kpa jest fakultatywne, jako pozostawione ograniczonemu uznaniu organu administracyjnego. W myśl art. 105 § 1 k.p.a organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. W doktrynie przyjmuje się zaś, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Z taką sytuacją w ocenie organu mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2013.1235 ze zm.), dalej zwaną ustawą ooś, postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest uruchamiane na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Przepis ten stanowi przejaw zasady dyspozycyjności, oznaczającej, że postępowanie administracyjne może zostać wszczęte wyłącznie na wniosek podmiotu. Zasada dyspozycyjności postępowania administracyjnego wynika z kolei z zasady skargowości, której istota zapewnia stronie postępowania. Zatem rozporządzanie sprawą administracyjną do czasu zakończenia dokonuje wnioskodawca, który podejmując decyzję o wszczęciu postępowania administracyjnego, staje się tego postępowania dysponentem i to od niego w takiej sytuacji zależy, czy będzie zmierzał do rozpatrzenia przez organ administracji publicznej sprawy administracyjnej, w której jest stroną. Skoro inwestor w toku postępowania administracyjnego, pismem z dnia [...] maja 2015 r., złożył oświadczenie, że cofa swój wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to zdaniem organu uznać należało, że nie był już zainteresowany dalszym prowadzeniem postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 19 września 2013 r. Oświadczenie takie oznacza, że postępowanie w sprawie wydania decyzji stało się bezprzedmiotowe, bowiem strona zrezygnowała z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, co skutkowało koniecznością jego umorzenia w oparciu o art. 105§1 k.p.a. Cofnięcie wniosku o wydanie decyzji administracyjnej jest równoznaczne bowiem z brakiem żądania uprawnionego podmiotu do rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej, co oznacza, że przedmiot postępowania, oznaczony we wniosku, przestaje istnieć. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Pan P. D. domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz ukierunkowanie organów, co do dalszego postępowania tej sprawie, jak również zasądzenia kosztów postępowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, iż umorzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji z racji wycofania wniosku inwestora o wydanie takiego rozstrzygnięcia, mogło nastąpić jedynie na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. i to pod warunkiem spełnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie, a nie jak to uczynił RDOŚ w P. w rozstrzygnięciu z [...] maja 2015 r., utrzymanym w mocy zaskarżoną decyzją GDOŚ, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 168/14. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, odniósł się do zarzutów skargi w wniósł o jej oddalenie. Pismem procesowym z 12 września 2016r. skarżący wskazał, że po zapoznaniu się z odpowiedzią na skargę podtrzymuje wszystkie argumenty zawarte w skardze i dodał, że organ nie odniósł się zawartych w skardze zarzutów i wywodów popartych powołanymi w tej skardze orzeczeniami, a w szczególności do treści uzasadnienia przedłożonego wraz z odwołaniem od decyzji wydanej w I instancji postępowania administracyjnego wyroku WSA w Gdańsku z 18.06.2014 r. II SA/Gd 16814, Lex nr 1485671, iż w tej sprawie umorzenie postępowania możliwe byłoby wyłącznie na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. Wbrew odmiennemu zapatrywaniu wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, do prawidłowego rozstrzygnięcia w stanie faktycznym w tej sprawie całkowicie nieprzydatne jest powoływanie się na wyrok NSA z dnia 4.02.2011 r. o sygnaturze akt II OSK 246/10, skoro stan faktyczny w tamtej sprawie był zupełnie inny niż w niniejszej. Nie sposób nie zauważyć, iż prawidłowe rozstrzygnięcie i uzasadnienie tamtego wyroku dotyczą zupełnie czego innego i w żaden sposób nie potwierdzają trafności zaskarżonych decyzji. W stanie faktycznym będącym przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przez NSA w sprawie II OSK 246/10 wnioskodawca zrezygnował z realizacji danego przedsięwzięcia w miejscu określonym we wniosku. Natomiast w niniejszej sprawie wnioskodawca nie zrezygnował z uzyskania decyzji środowiskowej. W sprawie ponownego wniosku toczy się nowe postępowanie przed organem I instancji. Oznacza to, że wbrew stanowisku organu, przedmiot postępowania istniej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, który przepis prawa tj. art. 105 §1 czy art. 105 § 2 k.p.a winien stanowić podstawę do umorzenia postępowania wszczętego na wniosek Spółki [...] S.A. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu węgla brunatnego i kopalin towarzyszących ze złoża O. zlokalizowanego na terenie gm. W., w sytuacji gdy wnioskodawca cofną wniesiony przez niego wniosek. Wskazać należy, że postępowanie w w/w sprawie, zostało wszczęte na wniosek w/w podmiotu przez Wójta Gminy W. w dniu 20 września 2013r. Z dniem 1 stycznia 2015r. weszła w życie ustawa z dnia 11 lipca 2014r. o zmianie ustawy Prawo Geologiczne i górnicze orz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2014r., poz. 1133), która zdaniem organu zmieniła właściwość organów w zakresie rozpoznawania spraw dot. wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć polegających na wydobywaniu kopalin ze złóż, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, prowadzonych na podstawie koncesji. Organem właściwym stał się regionalny dyrektor ochrony środowiska. W dniu [...] maja 2015r. Wójt Gminy W. przekazał więc w/w wniosek Spółki w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w P. Pismem z [...] maja 2015r. wnioskodawca oświadczył, że cofa swój wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie uzasadniając swojego stanowiska. Orzekające w niniejszej sprawie organy uznały, że wobec cofnięcia wniosku, postępowanie należało umorzyć w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a, jako bezprzedmiotowe. Z zaprezentowanym przez organy stanowiskiem nie zgodził się skarżący, podnosząc, że w jego ocenie organy winny były rozstrzygnąć sprawę w oparciu o art. 105 § 2 k.p.a. Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 105. § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Stosownie zaś do art. 105 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. W literaturze wskazuje się, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania (W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wyd. 3, Warszawa 2009, s.135, podobnie B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, Warszawa 2006, str. 489). W takim wypadku organ ma obowiązek umorzenia postępowania. Przepis art. 105 § 2 k.p.a. reguluje natomiast sytuacje, w których przedmiot postępowania obiektywnie istnieje, lecz strona nie chce, aby z jakichś powodów było ono kontynuowane i zakończone wydaniem decyzji merytorycznej. Zakończenie postępowania decyzją o umorzeniu postępowania w takim przypadku zależne jest od spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie oraz uznania organu administracji publicznej. Fakultatywne umorzenie postępowania może nastąpić jedynie w obliczu innych przyczyn niż obiektywna bezprzedmiotowość postępowania (Z.R. Kmiecik, Instancja i tryb postępowania administracyjnego a prawo strony do żądania jego umorzenia, Samorząd Terytorialny nr 5/2008, s. 62). Co do zasady Sąd podziela zatem stanowisko zaprezentowane w doktrynie i orzecznictwie, iż w przepisie art. 105 § 2 k.p.a przewidziano możliwość umorzenia postępowania, które nie stało się (obiektywnie) bezprzedmiotowe, lecz stało się z jakichkolwiek przyczyn bezprzedmiotowe dla strony postępowania w tym sensie, że strona nie jest zainteresowana kontynuacją postępowania i uzyskaniem merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji. Należy jednak wskazać, że w świetle tego przepisu dopuszczalność umorzenia postępowania na wniosek strony jest uwarunkowana brakiem sprzeciwu innych stron, do których organ administracji publicznej musi zwrócić się o zajęcie wyraźnego stanowiska w tej kwestii. Sprzeciw nawet jednej ze stron stanowi o niedopuszczalności umorzenia postępowania w tym trybie. Nie ulega także wątpliwości, że klauzula interesu społecznego działa tu przeciwko interesowi strony, która wniosła o umorzenie postępowania, bowiem klauzula ta jest okolicznością mogącą przemawiać za odmową umorzenia postępowania, nie zaś za jego umorzeniem. Organ administracji publicznej jest obowiązany starannie wyważyć wchodzące w grę interesy, tj. interes strony żądającej umorzenia postępowania, i interes społeczny, który w konkretnych okolicznościach sprawy przemawia za kontynuowaniem postępowania i rozstrzygnięciem sprawy w drodze decyzji. W ocenie zatem Sądu, jeżeli strona we wniosku o umorzenie postępowania wskazuje przyczynę obligatoryjnego umorzenia postępowania, to organ powinien wydać decyzję o jego umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Sąd podziela tym samym stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2011 r. Sygn. akt II OSK 246/10, iż art. 105 § 2 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu, a w przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek wyłącznie, wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowanie złożony został przez więcej niż jeden podmiot, a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców. LEX nr 1071218 OZ.U.2016.23. Nie można bowiem pominąć, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli przepisy administracyjnego prawa materialnego stanowią, że w danej sprawie postępowanie administracyjne może zostać wszczęte wyłącznie na żądanie strony (zasada skargowości), to wówczas taki wniosek strony zakreśla zarówno ramy podmiotowe jak i przedmiotowe tego postępowania. Wnioskodawca domaga się bowiem od organu w określonej sytuacji faktycznej konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. W przypadku, gdy postępowanie administracyjne może być wszczęte tylko na wniosek strony, cofnięcie wniosku przez jedynego wnioskodawcę lub wszystkich wnioskodawców oznacza, że przestaje istnieć przedmiot postępowania administracyjnego, ponieważ brak jest żądania uprawnionego podmiotu konkretyzacji jego praw lub obowiązków w określonych okolicznościach faktycznych. W takiej sytuacji organ administracji publicznej traci kompetencje do dalszego prowadzenia postępowania i wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty wbrew woli wnioskodawcy, powinien więc umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w doktrynie i orzecznictwie, że art. 105 § 2 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu, a w przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek wyłącznie wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowania złożony został przez więcej niż jeden podmiot, a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców (M. Kotulski, Kilka uwag o sposobach zakończenia postępowania administracyjnego, cz. III, Casus nr ( ... )8/2008, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 grudnia 2009 r., II SA/Kr 836/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Jak wskazał NSA w przytoczonym na wstępie wyroku w pewnych kategoriach spraw np. dotyczących zagospodarowania nieruchomości, prowadzenia na niej określonej działalności, mogą być wszczęte najczęściej wyłącznie na wniosek strony. Inne (poza wnioskodawcą) strony postępowań administracyjnych w tego rodzaju sprawach co do zasady nie nabywają żadnych praw i nie są na nie nakładane obowiązki w sensie pozytywnym, lecz ich udział w sprawie sprowadza się do ochrony własnego interesu prawnego czy też uprawnienia. W przypadku, zatem gdy w tego typu sprawach wnioskodawca cofa żądanie konkretyzacji jego praw i obowiązków w formie decyzji administracyjnej, to postępowanie administracyjne zmierzające do załatwienia sprawy w drodze decyzji staje się bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone. Niedopuszczalne jest aby organ - na skutek sprzeciwu innych stron postępowania (niebędących wnioskodawcą) wobec jego umorzenia - prowadził nadal abstrakcyjne postępowanie i dokonywał konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej uprawnień i obowiązków (związanych np. z realizacją jakiejś inwestycji) podmiotu, który cofnął żądanie i już takim rozstrzygnięciem zainteresowany nie jest. W przypadku zaś wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, brak zainteresowania wnioskodawcy uzyskaniem decyzji, może uniemożliwić organowi przeprowadzenie takiego postępowania. Na wnioskodawcy ciąży bowiem np. obowiązek sporządzenia i przedłożenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, z którym co do zasady związana jest konieczność ponoszenia przez wnioskodawcę określonych kosztów. W sytuacji zatem gdy wnioskodawca nie jest zainteresowany dalszym prowadzeniem postępowania, to trudno oczekiwać by złożył taki dokument. W przypadku zaś jego braku organ nie będzie mógł wydać rozstrzygnięcia merytorycznego. Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie orzekającym podziela, że cofnięcie wniosku przez jedynego wnioskodawcę powinno skutkować jego umorzeniem jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010 r., I OSK 254/10, niepubl., wyrok NSA z dnia 24 listopada 2006 r., II OSK 1436/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2010 r., IV SA/Wa 160/10, wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 września 2008r., II SA/Ke 187/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Tym samym, skoro postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte na wniosek Spółki [...] S.A., o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia określonego we wniosku, a postępowanie administracyjne w tym zakresie zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2013.1235 ze zm.), dalej zwaną ustawą ooś, jest uruchamiane na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, to nie ulega wątpliwości, że przepis ten stanowi przejaw zasady dyspozycyjności, oznaczającej, że postępowanie administracyjne może zostać wszczęte wyłącznie na wniosek podmiotu. Podkreślenia wymaga również, że zgodnie z art. 71 decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia (ust. 1). Jej uzyskanie jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2)przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (ust. 2). I co istotne zgodnie z art. 72 ust. 1 wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem określonych w tym przepisie decyzji, co oznacza, że jej uzyskanie warunkuje ubieganie się o uzyskanie decyzji "właściwej" umożliwiającej realizację konkretnej inwestycji, czy też rozpoczęcie działalności np. decyzji określającej szczegółowe warunki wydobywania kopaliny - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. Powyższe dodatkowo uwypukla indywidualny i szczególny interes podmiotu ubiegającego się o jej wydanie, w kontekście przesłanek uzasadniających możliwość umorzenia tego postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. wobec wycofania wniosku. W ocenie zatem Sądu prawidłowo organy uznały, że skoro wnioskodawca zrezygnował z uzyskania decyzji środowiskowej dla danego przedsięwzięcia, to wystąpiła przesłanka jego obligatoryjnego umorzenia określona w art. 105 § 1 k.p.a. W związku z powyższym niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jak również naruszenia art. 105 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w tej sprawie. Na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy nie mogła mieć także wpływu ewentualna okoliczność wystąpienia przez wnioskodawcę z innym wnioskiem w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej. Po pierwsze w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek informacji w tym zakresie, a po drugie to do organu, który ewentualnie rozpoznaje sprawę należeć będzie ocena, czy w tym przypadku zachodzi tożsamość tych spraw. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a, oddalił skargę.