IV SA/Wa 1110/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu w dniu 18 września 2018r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego "[...]" z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2018r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia z [...] lutego 2018r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] listopada 2017r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zgłoszenia szkody w środowisku w siedliskach chronionych gatunków i chronionych siedliskach przyrodniczych w związku z eksploatacją jazu piętrzącego i funkcjonowaniem elektorowi wodnej w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...]. Zaskarżone rozstrzygniecie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Stowarzyszenie "[...]" w dniu [...] października 2017r. dokonało zgłoszenia szkody w środowisku w siedliskach chronionych gatunków i chronionych siedliskach przyrodniczych, spowodowanych według zgłaszającego nieprawidłowym funkcjonowaniem Małej Elektrowni Wodnej oraz jazu sandrowego piętrzącego wodę na rzece [...] w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...]. Działalność elektrowni miała doprowadzić do szkód w środowisku przyrodniczym polegających na nienaturalnym opuszczeniu dna w korycie rzeki [...] w skutek czego doszło do dewastacji naturalnych siedlisk ichtiofauny i wodnych bezkręgowców. Jednocześnie Stowarzyszenie zgłosiło akces do już rozpoczętego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOŚ) postępowania. RDOŚ postanowieniem z dnia [...] listopada 2017r. (nr wskazany na wstępie) odmówił wszczęcia postepowania administracyjnego w sprawie zgłoszenia szkód w środowisku w siedliskach chronionych gatunków i chronionych siedliskach przyrodniczych w związku z eksploatacją jazu piętrzącego i funkcjonowaniem elektrowni wodnej w miejscowości [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w przypadku gdy sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną to nieuzasadnione jest wszczynanie kolejnego postępowania. Stowarzyszenie "[...]" złożyło zażalenie na wskazane wyżej postanowienie. Po rozpatrzeniu zażalenia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ, organ odwoławczy) postanowieniem z dnia [...] lutego 2018r. utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu I instancji z dnia [...] listopada 2017r. W uzasadnieniu organ odwoławczym wskazał, że należy zgodzić się z RDOŚ, iż zgłoszenie z dnia [...] października 2017r. dokonane przez Stowarzyszenie "[...]" dotyczyło zgłoszenia tej samej szkody w środowisku, która uprzednio została już rozstrzygnięta decyzją RDOŚ z dnia [...] lipca 2017r. nr [...]. Organ wskazał, że zgłoszenie dokonane przez Stowarzyszenie dotyczy dokładnie tego samego terenu, tj. nieprawidłowości w funkcjonowaniu Małej Elektrowni Wodnej na rzece [...] w miejscowości [...], w sprawie której to, toczyło się postępowanie ze zgłoszenia z dnia [...] kwietnia 2017r. dokonanego przez R. K. (osoby fizycznej). Tym samym zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prawidło odmów wszczęcie postępowania ze zgłoszenia Stowarzyszenia, gdyż spowodowałoby to prowadzenie drugiego postępowania w tej samej sprawie. Zgłoszenie dotyczy bowiem sprawy już wcześniej rozstrzygniętej przez organ I instancji. A zatem w przypadku wydania przez organ ponownego rozstrzygnięcia zaistniałaby tożsamość sprawy, gdyż występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Organ odwołał się w tym zakresie do orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1999r. sygn. akt IV SA 178/97. Skargę na wskazane wyżej orzeczenie wniosło Stowarzyszenie "[...]" podnosząc, że GDOŚ dopuścił się rażącego naruszenia interesu prawnego Stowarzyszenia "[...]", które swoje działania na obszarze Natura 2000 prowadzi w interesie społecznym - słusznym interesie publicznym. Zdaniem skarżącego GDOŚ dopuścił do procedowania na niekompletnym i posiadającym wady materiale dowodowym, co spowodowało brak możliwości rzetelnej i obiektywnej oceny zebranego materiału dowodowego. Stowarzyszenie wskazało również, że zaskarżone postanowienie rażąco narusza także interes właścicieli posesji z zasięgu oddziaływania jazu piętrzącego wodę dla celów energetycznych oraz innych obywateli korzystających ze środowiska. W uzasadnieniu skarżące Stowarzyszenie podniosło, że akta sprawy tj. poszczególne stronice tych akt, są nienumerowane, znajduje się w nich nieczytelne pismo które według Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w [...] jest kopia protokołu [...] z dnia [...] sierpnia 2016r., który ma zawierać istotne dane na temat [...]. Nadto GDOŚ pomija, że zgłoszenie szkody w środowisku w gatunkach i siedliskach chronionych, pochodzi od podmiotu mającego interes prawny tj. od Stowarzyszenia "[...]". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w treści zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Sąd rozpoznając sprawę nie dopatrzył się w działaniu organów administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Spór w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy prawidłowo organy obu instancji uznały, że wobec tego, że w obrocie prawnym funkcjonuje już decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lipca 2017r. znak: [...] (dalej: decyzja RDOŚ z dnia [...] lipca 2017r.) umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie szkody w środowisku w gatunkach chronionych ichtiofauny i wodnych bezkręgowców spowodowanej działalnością małej elektrowni wodnej na rzece [...] w miejscowości [...], wszczynanie kolejnego postępowania w tym przedmiocie było bezprzedmiotowe. Powołany w podstawie prawnej skarżonego postanowienia art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Z komentowanej regulacji wynika, że ustawodawca wprowadził dwie różne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwsza to wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, zaś druga to zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyn tych ustawa nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy: żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zatem jeżeli zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, a do takich przyczyn należą sytuacje, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie to obowiązkiem organu jest odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Pogląd ten jest ugruntowany w piśmiennictwie: "zgodnie z tym przepisem poza przesłankami podmiotowymi i przesłankami przedmiotowymi, które są podstawą do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania należy wskazać też na inne przyczyny uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Do takich innych przyczyn można zaliczyć żądanie dotyczące sprawy już rozstrzygniętej" (por. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. BECK, wyd. 12, Warszawa 2012 r. str. 299). W doktrynie oraz orzecznictwie sądowym powszechnie przyjęto, że tą jedną z "uzasadnionych przyczyn" zobowiązujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną (patrz także R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 2015, s. 383-384 oraz podana tam literatura, patrz też wyrok NSA z 9 października 2014 r., I OSK 493/13, wyrok NSA z 15 października 2013 r., II OSK 1395/12; wyrok WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2018 r., VII SA/Wa 1737/17 CBOSA). Wszczęcie postępowania przez organ administracji publicznej w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, narusza bowiem zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewność obrotu prawnego. Warunkiem sine qua non wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy: 1. występują te same podmioty w sprawie, 2. dotyczy ona tego samego przedmiotu i 3. tego samego stanu prawnego, a do tego 4. w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Przedmiotem postępowania będą interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy (tak B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. BECK, wyd. 12, Warszawa 2012 r. str. 637). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, że w niniejszej sprawie niewątpliwie skarżące Stowarzyszenie "[...]" reprezentowane przez R. K. wnioskiem z [...] października 2017r. dokonał zgłoszenia szkody w środowisku w siedliskach chronionych gatunków i chronionych siedliskach przyrodniczych spowodowanej według zgłaszającego nieprawidłowym funkcjonowaniem Małej Elektrowni Wodnej oraz [...] piętrzącego wodę na rzece [...] w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...]. Wniosek o podobnej treści został zgłoszony również przez R. K. jako osobę fizyczną w dniu [...] kwietnia 2017r. – zgłoszenie dotyczyło bowiem szkody w środowisku przyrodniczym spowodowanej przez korzystającą ze środowiska małą Elektrownię Wodną [...][...] J. S., dzierżawcę [...] piętrzącego wodę dla celów energetycznych w miejscowości [...] na rzece [...]. Działalność elektrowni, zdaniem wnoszącego wniosek z dnia [...] kwietnia 2017r., miała doprowadzić do szkód w środowisku przyrodniczym polegających na nienaturalnym opuszczeniu dna w korycie rzeki [...], skutkiem czego doszło do dewastacji naturalnych siedlisk ichtiofauny i wodnych bezkręgowców. W niniejszej sprawie wniosek o wszczęcie postępowania został wniesiony przez przedstawiciela Stowarzyszenia – R. K.. Wniosek wcześniejszy z dnia [...] kwietnia 2017r. rozpoznany ostateczną decyzją RDOŚ z dnia [...] lipca 2017r., został złożony przez R. K. jako osobę fizyczną. Nie mniej jednak w pozostałym zakresie stronami postępowania byłyby dokładnie te same podmioty. Wniosek dotyczył działalności i ewentualnych szkód w środowisku związanych z eksploatacją jazu piętrzącego i funkcjonowaniem elektrowni wodnej w miejscowości [...], gmina [...] na rzece [...] a zatem przedmiot również byłby ten sam. Organ, z czym należy się zgodzić, po analizie zgromadzonych informacji stwierdził również, że brak jest nowych informacji istotnych w sprawie, uzasadniających wszczęcie postępowania w stosunku do uprzednio złożonego wniosku i prowadzonego przez organ w tym zakresie postępowania. Tym samym rację mają organy wskazując, że zgłoszenie z dnia [...] października 2017r. przez przedstawiciela Stowarzyszenia "[...]" szkody w środowisku dotyczyło tej samej szkody w środowisku, która to została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją RDOŚ z dnia [...] lipca 2017r. Zasadnie zatem organy uznały, że nie jest możliwe wszczęcie kolejnego postępowania w tej samej sprawie, gdyż w sprawie mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej (res iudicata). Tym samym wydane w sprawie rozstrzygniecie o odmowie wszczęcia postępowania należy uznać za prawidłowe. Mając powyższe na uwadze sąd nie znalazł uzasadnionych podstaw do wyeliminowania kontrolowanego postanowienia z obrotu prawnego i orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm), o oddaleniu skargi.