IV SA/Wa 1122/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. sprawy ze skargi P. Sp. j. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej P. Sp. j. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Wójt Gminy L. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie Z. o charakterze produkcji i sprzedaży betonu, zlokalizowanej we wsi W. w gminie L. na działce ew. nr [...]. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Wójt Gminy L. zmienił decyzję z dnia [...] lipca 2005 r. w zakresie maksymalnej powierzchni zabudowy ze wskazaniem, że pozostałe warunki określone w decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. pozostaną bez zmian. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. z urzędu stwierdziło nieważność wyżej wskazanych decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. i z dnia [...] października 2005 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm,), zwanej dalej "k. p. a.". Organ uznał, że należy stwierdzić nieważność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] lipca 2005 r., ponieważ: wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie spełnia wymogów z art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u. p. z. p.", a organ nie wezwał do usunięcia braków tego wniosku na podstawie art. 64 k. p. a., stąd nie jest znany obszar planowanej inwestycji (art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a.), brak aktualnego wypisu z ewidencji gruntów, wskutek czego nie można ustalić stron postępowania (art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a.), brak stanowiska organu, czy planowana inwestycja spełnia warunki z art. 61 ust. 1 u. p. z. p. (art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a.), wbrew art. 107 § 3 k. p. a. decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego (art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a.), brak informacji odnośnie konieczności uzgodnień projektu decyzji, a postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. uzgodnienia dokonano jedynie z wojewódzkim konserwatorem przyrody, które zostało doręczone wyłącznie nie będącemu stroną postępowania Urzędowi Gminy L. (art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a.), decyzję doręczono P. spółce z o. o. nie będącej stroną postępowania (art. 156 § 1 pkt 4 k. p. a.), - wniosek o ustalenie warunków zabudowy pochodzi od nieuprawnionego podmiotu, tj. Urzędu Gminy zamiast Wójta Gminy (art. 156 § 1 pkt 7 k. p. a.). Odnośnie zaś decyzji z dnia [...] października 2005 r. organ uznał, że należy stwierdzić jej nieważność, ponieważ brak wniosku o zmianę decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. o ustaleniu warunków zabudowy, wskutek czego naruszono art. 155 k. p. a. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na skutek rozpoznania wniosku z dnia 12 sierpnia 2008 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. Wyrokiem z dnia 2 lipca 2009 r. wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1884/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2008 r. z uwagi na wydanie zaskarżonej decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu od udziału w postępowaniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k. p. a., przy czym Sąd nie zajął stanowiska odnośnie meritum sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. uzasadniając ją tak samo, jak uchyloną wcześniej przez Sąd decyzję z dnia [...] września 2008 r. Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2010 r. wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 203/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz z dnia [...] lipca 2008 r. z uwagi na nieustalenie wszystkich podmiotów mających interes prawny w sprawie, wskutek czego Sąd ponownie nie zajął merytorycznego stanowiska w sprawie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. odmówiło stwierdzenia nieważności zarówno decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] lipca 2005 r., jak i zmieniającej ją decyzji z dnia [...] października 2005 r. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ decyzją z dnia [...] maja 2011 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. i decyzji z dnia [...] października 2005 r. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2011 r. wskazano, że: - dla rozstrzygnięcia nie ma znaczenia, że przed wydaniem wspomnianych decyzji z 2005 r. J. S. i B. S. uzyskali w 2002 r. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce ew. nr [...] w W.; - decyzja z dnia [...] lipca 2005 r. spełnia wymogi z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u. p. z. p., a także z art. 61 ust. 1 u. p. z. p., a w szczególności nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż z analizy wynika, że przedmiotowa działka ew. nr [...] leży przy drodze gminnej, w sąsiedztwie zabudowy usługowej, a ustalone dla inwestycji wskaźniki odpowiadają istniejącej w terenie funkcji, - oddziaływanie planowanej inwestycji zamknie się w granicach działki ew. nr [...], - pominięcie stron (naruszenie art. 10 § 1 k. p. a.) stanowi przesłankę wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji, - wydając decyzję z dnia [...] lipca 2005 r. Wójt Gminy L. dokonał uzgodnienia projektu tej decyzji z wojewódzkim konserwatorem przyrody (postanowienie z dnia [...] lipca 2005 r.), a twierdzenia o konieczności uzgodnienia jej projektu ze Starostą P. (w zakresie ochrony gruntów rolnych) i Marszałkiem Województwa [...] (w zakresie melioracji wodnych) nie są poparte żadnym dowodem, - nie można uznać, aby wniosek o ustalenie warunków zabudowy pochodził od nieuprawnionego podmiotu, gdyż złożył go Wójt Gminy L. w imieniu Gminy L., - decyzja z dnia [...] lipca 2005 r. została w drodze art. 63 ust. 5 u. p. z. p. przeniesiona na P. spółkę z o. o. w S. decyzją z dnia [...] maja 2008 r. (ze skutkiem od dnia nabycia działki ew. nr [...], tj. od dnia 11 października 2005 r.). Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2011 r. wniosło P. sp. j. w W. Skarżący zarzucił naruszenie: - art. 7 i art. 77 § 1 k. p. a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, m. in. w zakresie wymagań z art. 61 ust. 1 u. p. z. p. oraz wymagań, jakim powinien odpowiadać wniosek o ustalenie warunków zabudowy, - art. 8 k. p. a. poprzez rażącą sprzeczność zaskarżonej decyzji z poprzednio wydawanymi decyzjami stwierdzającymi nieważność decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. i z dnia [...] października 2005 r., - naruszenie art. 107 § 3 k. p. a. poprzez sprzeczności w ustaleniach faktycznych przytoczonych w motywach decyzji bądź przyjęcie ustaleń faktycznych bez wskazania ich podstaw, niewskazanie podstawy prawnej stanowiska zawartego w kwestionowanej decyzji, że Wójt Gminy L. wydając decyzję z dnia [...] października 2005 r. nie musiał dysponować zgodą strony. W uzasadnieniu wskazano, że w poprzednio wydawanych decyzjach SKO przyjmowało zgoła odmienną ocenę sprawy, stwierdzając nieważność kwestionowanych decyzji. Odmowa stwierdzenia ich nieważności zdaniem skarżącego nie wynika z konieczności uwzględnienia wydanych w sprawie wyroków WSA w Warszawie, gdyż nie zajął on merytorycznego stanowiska w sprawie. W ocenie skarżącego organ powinien wyjaśnić, czy przedmiotem wniosku była decyzja o ustaleniu warunków zabudowy czy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto wskazano, iż Wójt Gminy L. naruszył zasadę dobrego sąsiedztwa wynikającą z art. 61 ust. 1 u. p. z. p., gdyż planowana inwestycja o charakterze przemysłowym (produkcja betonu) nie może być lokalizowana w obszarze przeznaczonym na usługi i zabudowę mieszkaniową. Skarżący zwrócił uwagę na brak stosownych uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy ze Starostą P. (w zakresie ochrony gruntów rolnych) i z Marszałkiem Województwa [...] (w zakresie melioracji wodnych). W jego ocenie nie można domniemywać uzgodnienia mającego wynikać z możliwości jego dokonania w innym postępowaniu (budowlanym). Skarżący podniósł, że nie brał udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowanymi decyzjami z dnia [...] lipca 2005 r. i z dnia [...] października 2005 r. W skardze podniesiono, iż Wójt Gminy L. nie był organem uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, który następnie sam rozpatrzył. Ponadto wniosek ten był wadliwy, gdyż nie określał granic terenu nim objętego oraz obszaru, na który planowana inwestycja będzie oddziaływała ani nie zawierał jej stosownej charakterystyki, na mapach nie uwidoczniono działki ew. nr [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło ojej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powyższej ustawy). Stosownie natomiast do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, uwzględnił skargę. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2011 r. została wydana z naruszeniem art. 7 k. p. a., art. 77 § 1 k. p. a. oraz art. 107 § 3 k. p. a. mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co prowadzi do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p. p. s. a. Stosownie do art. 7 k. p. a. i art. 77 § 1 k. p. a. w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, nadto organ zobligowany jest do zebrania w sposób wyczerpujący materiału sprawy i do wnikliwego jego rozpatrzenia. Ponadto, zgodnie z art. 107 § 3 k. p. a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przepisy te zostały naruszone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., ponieważ organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił, dlaczego odstąpił od prezentowanego we wcześniejszych swoich decyzjach stanowiska, że decyzje z dnia [...] lipca 2005 r. i z dnia [...] października 2005 r. rażąco naruszają prawo. Jak wynika z akt administracyjnych w sprawie wydane były decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2008 r., z dnia [...] września 2008 r., z dnia [...] grudnia 2009 r. odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji z 2005 r. Decyzje te nie pozostały w obrocie prawnym z uwagi na działalność Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 2 lipca 2009 r. uchylił decyzję z dnia [...] września 2008 r., zaś wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2009 r. uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. i decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. Wskazać należy, że w uzasadnieniach uchylonych przez Sąd decyzji organ uznał, że należy stwierdzić nieważność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] lipca 2005 r., ponieważ: - wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie spełnia wymogów z art. 52 ust. 2 u. p. z. p., a organ nie wezwał do usunięcia braków tego wniosku na podstawie art. 64 k. p. a., stąd nie jest znany obszar planowanej inwestycji, - brak aktualnego wypisu z ewidencji gruntów, wskutek czego nie można ustalić stron postępowania, - brak stanowiska organu, czy planowana inwestycja spełnia warunki z art. 61 ust. 1 u. p. z. p., - wbrew art. 107 § 3 k. p. a. decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego, - brak informacji odnośnie konieczności uzgodnień projektu decyzji, a postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. uzgodnienia dokonano jedynie z wojewódzkim konserwatorem przyrody, które zostało doręczone wyłącznie nie będącemu stroną postępowania Urzędowi Gminy L., - decyzję doręczono P. spółce z o. o. nie będącej stroną postępowania, - wniosek o ustalenie warunków zabudowy pochodzi od nieuprawnionego podmiotu, tj. Urzędu Gminy zamiast Wójta Gminy. Odnośnie zaś decyzji z dnia [...] października 2005 r. organy w uchylonych przez Sąd decyzjach uznawały, że należy stwierdzić jej nieważność, ponieważ brak wniosku o zmianę decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. o ustaleniu warunków zabudowy, wskutek czego naruszono art. 155 k. p. a. Z kolei w zaskarżonej niniejszym postępowaniu decyzji z dnia [...] maja 2011 r. organ dokonał diametralnie odmiennej oceny wielu powyższych okoliczności stwierdzając, iż: - decyzja z dnia [...] lipca 2005 r. spełnia wymogi z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u. p. z. p., a także z art. 61 ust. 1 u. p. z. p., a w szczególności nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż z analizy wynika, że przedmiotowa działka ew. nr [...] leży przy drodze gminnej, w sąsiedztwie zabudowy usługowej, a ustalone dla inwestycji wskaźniki odpowiadają istniejącej w terenie funkcji, - oddziaływanie planowanej inwestycji zamknie się w granicach działki ew. nr [...], - wydając decyzję z dnia [...] lipca 2005 r. Wójt Gminy L. dokonał uzgodnienia projektu tej decyzji z wojewódzkim konserwatorem przyrody (postanowienie z dnia [...] lipca 2005 r.), a twierdzenia o konieczności uzgodnienia jej projektu ze Starostą P. (w zakresie ochrony gruntów rolnych) i Marszałkiem Województwa [...] (w zakresie melioracji wodnych) nie są poparte żadnym dowodem, - nie można uznać, aby wniosek o ustalenie warunków zabudowy pochodził od nieuprawnionego podmiotu, gdyż złożył go Wójt Gminy L. w imieniu Gminy L. Zmiana stanowiska organu nie znalazła odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie wiadomo, co skłoniło organ do przyjęcia odmiennego, korzystnego dla inwestora, stanowiska. Z całą pewnością nie mogły tego spowodować wyroki wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 2 lipca 2009 r. i w dniu 9 kwietnia 2010 r., ponieważ Sąd nie zajął w nich stanowiska co do meritum sprawy, a decyzje uchylał z uwagi na naruszenie przepisów postępowania. Zwrócić należy też uwagę na niejasność stanowiska organu w kwestii konieczności dokonania stosownych uzgodnień ze Starostą P. i Marszałkiem Województwa [...]. Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. da wyraz swojemu stanowisku zgodnie z art. 107 § 3 k. p. a., a w przypadku odmowy stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji uzasadni je nawiązując do argumentów przemawiających za stwierdzeniem ich nieważności, a zawartych w decyzjach uchylonych przez Sąd w poprzednich postępowaniach sądowych. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p. p. s. a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152 p. p. s. a., zaś w pkt 3 sentencji wyroku - na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).