IV SA/Wa 1140/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi Zarządcy Tymczasowego [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez Zarządcę Tymczasowego [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w upadłości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017r. utrzymująca w mocy - po rozpatrzeniu odwołania Syndyka Masy Upadłości [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w upadłości likwidacyjnej – decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Nr [...] z dnia [...] maja 20156 r. orzekającą o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania i przebudowie lokalu mieszkalnego nr [...] na lokal usługowy (gabinet stomatologiczny) w budynku przy ul. [...] [...] na działce ew. nr [...] w obrębie [...] na terenie Dzielnicy [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium w pierwszej kolejności podkreśliło, że dokonało ponownej całościowej, merytorycznej oceny całej sprawy administracyjnej zakończonej decyzją I instancji i nie stwierdziło istnienia uchybień skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Przytoczono brzmienie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2017r,, poz. 1073 ze zm.), dalej u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Dalej podkreślono, że wymóg wyznaczenia obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. występuje wówczas, gdy w wyniku uwzględnienia wniosku dojdzie do powstania nowej zabudowy. O dostosowaniu nowej zabudowy do starej można mówić tylko wówczas, gdy zamierzenie wnioskodawcy obejmuje budowę, czyli wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę obiektu istniejącego. Wymagania te nie znajdują zastosowania w przypadku inwestycji, polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego już obiektu lub jego części. W ocenie Kolegium zbędne było zatem sporządzanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, które mają rację bytu tylko w przypadku nowej zabudowy. Brak jednak tej analizy nie stanowi przeszkody do ustalenia, czy w sprawie zostały zachowane konieczne wymogi do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zmiana funkcji lokalu z mieszkalnego na lokal użytkowy jest możliwa, ponieważ lokal objęty wnioskiem znajduje się w budynku mieszkalnym. Nadto, jak wynika z akt sprawy w budynku przy ul. [...] znajdują się lokale związane z usługami medycznymi (centrum stomatologiczne oraz przychodnia ortopedyczno-okulistyczna), a zatem także w zakresie planowanej funkcji przedmiotowego lokalu - usług medycznych brak jest podstaw do zakwestionowania możliwości zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu. Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Ponadto nie przesądza o możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji. Na tym etapie inwestor nie ma obowiązku przedłożenia projektu budowlanego, a jedynie koncepcję zabudowy poprzez określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, zaś obowiązek ten wynika wprost z art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Zarządca Tymczasowy [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w upadłości. Skarga podnosi naruszenie art. 7, 8 i 9 k.p.a. Dalej art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie wszystkim współużytkownikom wieczystym udziału w całym postępowaniu, co skutkuje wznowieniem postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Dalej naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez nieuznanie, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dotyczyło interesu prawnego i obowiązków współużytkowników wieczystych budynku przy ul. [...] [...], co spowodowało nieuprawnione nieuznanie ich za stronę postępowania. W związku z powyższymi zarzutami pozostaje zarzut naruszenia art. 40 § 1 k.p.a. poprzez brak doręczenia pism wszystkim stronom postępowania. W uzasadnieniu skargi skoncentrowano się na wywiedzeniu, że nastąpiło naruszenie szeregu przepisów procesowych poprzez pominięcie stron postępowania o wydanie warunków zabudowy, którymi mogą być właściciele lub użytkownicy sąsiednich nieruchomości. Decyzja powinna zostać wydana z uwzględnieniem interesów osób trzecich, w tym mieszkańców i użytkowników wieczystych całego budynku, w którym występują zarówno lokale mieszkalne, jak i użytkowe. Organ ma obowiązek na każdym etapie postępowania zapewnić stronom czynny udział. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, a Sąd nie dopatrzył się żadnych naruszeń prawa materialnego i procesowego, które nakazywałyby uchylić zaskarżoną decyzję z urzędu, jako, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednocześnie związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych, jak i art. 28 k.p.a., który ma charakter normy materialnej, dotyczą jednej kwestii tj., że współużytkownicy wieczyści działki ew. nr [...] w obrębie [...] oraz jednocześnie właściciele lokali położonych w budynku przy ul. [...] [...] nie brali udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Okoliczność ta pozostaje zdaniem Sądu poza sporem, gdyż jak wynika to z akt administracyjnych stronami postępowania była jedynie wnioskodawczyni (inwestor) oraz Spółdzielnia. Przepisy u.p.z.p. nie definiują na jej potrzeby pojęcia strony postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, przeto zastosowanie znajduje ogólna definicja strony postępowania administracyjnego określona przepisem art. 28 K.p.a. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wskazać przy tym należy, iż interes prawny należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania, musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. W niniejszej sprawie jednak kwestia jaki konkretnie podmiot ma interes prawny (poza inwestorem i Spółdzielnią) aby wziąć udział w postępowaniu administracyjnym, ma wtórne znaczenie. Będzie to bowiem badane jeśli taki podmiot zgłosi swój udział w postępowaniu wówczas w pierwszej kolejności ma obowiązek wykazać, że legitymuje się przymiotem strony. Natomiast kwestią pierwotną jest odpowiedź na pytanie czy podmiot, który nie powołuje się na własny interes prawny władny jest skutecznie podnieść zarzut dotyczący innego podmiotu, w powołaniu na interes prawny tego właśnie podmiotu. Przypomnieć bowiem należy, że Spółdzielnia wywodzi, że inne podmioty nie brały udziału w postępowaniu, a zatem odnosi się do cudzego interesu prawnego. Istota zatem sprawy sprowadza się do zastosowania normy art. 145 § 1 pkt 1b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z ostatnio przywołanym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Na tę podstawę wznowienia postępowania administracyjnego może skutecznie powołać się podmiot, którego ona bezpośrednio dotyczy. Sąd powinien ją zaś uwzględnić z urzędu, tylko w przypadku wniesienia przez ten podmiot stosownego środka zaskarżenia (por. wyroki NSA: z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08, z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08, z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1781/08, z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 177/10 oraz z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 9/12). Jak bowiem stanowi art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a następuje tylko na żądanie strony. Sama zatem strona musi wystąpić z wnioskiem o wznowienie, nie zaś inny podmiot, powołując się na interes prawny pominiętej strony. Tymczasem skargę do Sądu administracyjnego w powołaniu na naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wniósł nie ten podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu, lecz osoba trzecia. Taka sytuacja nie daje podstaw Sądowi do zastosowania normy art. 145 § 1 pkt 1b) p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji, nawet jeśliby rację miała Spółdzielnia, że w istocie nie wszystkie strony, które miały takie uprawnienie, nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym. Te względy prawne zastosowały o uznaniu zarzutów skargi za bezzasadne. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się z urzędu uchybień, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji. Otóż przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy była zmiana sposobu użytkowania budynku z funkcji mieszkalnej na użytkową. Stosownie do art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017r., poz. 1332) przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Z kolei ust. 2 stanowi, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć m.in. ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pewnych sytuacjach wymagane jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (ust. 6), nie wystarcza samo zgłoszenie. Zatem w niniejszym postępowaniu organy miały obowiązek ocenić jedynie dopuszczalność zmiany sposobu użytkowania budynku, nie zaś budowy nowego obiektu. To uczyniły wskazując, że nie było potrzeby sporządzania analizy funkcji oraz cech zabudowy, gdyż analiza taka wymagana jest jedynie w wypadku nowej zabudowy. Z tym stanowiskiem nie można w pełni się zgodzić, niemniej inne stanowisko Sądu w tym zakresie nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. Otóż konieczna jest analiza (nie musi zostać sporządzona w odrębnym dokumencie) w zakresie podlegającym zmianie tj. funkcji. Zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia, jeśli mowa w nim o funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy przez to rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. W sytuacji zatem gdy przedmiotem ustalenia warunków jest jedynie zmiana sposobu użytkowania czyli zmiana funkcji w rozumieniu przepisów o planowaniu, analiza powinna ograniczyć się do tej cechy i zbadać, czy w analizowanym obszarze możliwe będzie pogodzenie proponowanego sposobu użytkowania na cele użytkowe (specjalizacja usługi medyczne) z istniejącymi funkcjami w otoczeniu. Organ przeprowadził taki tok rozumowania i doszedł do uprawnionego wniosku, że następuje kontynuacja istniejącej w obszarze funkcji usług medycznych. To zaś oznacza, że wydanie decyzji o warunkach było uprawnione. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.