IV SA/Wa 1141/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej Z. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Z. 1. stwierdza nieważność § 15, § 18 ust. 7, § 19 oraz § 17, w zakresie w jakim dotyczy on pojazdów mechanicznych innych niż pojazdy samochodowe, zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. zasądza od Gminy Miasta Z. na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Z. (Dz. Urz. Woj. [...]. poz. [...]), żądając stwierdzenia nieważności powyższej uchwały w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Przedmiotowej uchwale zarzucił naruszenie przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 4, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c i pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r. poz. 250, z późn. zm.). W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów i takim aktem jest zaskarżona uchwała. Jednocześnie zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonych, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Wobec tego rada gminy (miasta) nie ma prawa do samoistnego, czyli niemającego podstawy w normie ustawowej, kształtowania podstaw prawnych swojego działania. Wobec powyższego odwołując się do wniesionych zarzutów Wojewoda wskazał, że: przyjęta w: - § 15 Regulaminu regulacja w zakresie wymagań dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego jest nieprecyzyjna i naruszająca istotnie przepisy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b w zw. z art. 5 ust, 1 pkt 4 ustawy; - § 17 Regulaminu Rada wprowadziła regulację dotyczącą mycia i naprawy pojazdów mechanicznych. Użyty termin "pojazd mechaniczny" nie jest tożsamy z pojęciem "pojazd samochodowy" jednoznacznie wynikający z dyspozycji przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zatem, użyty w uchwale termin "pojazd mechaniczny" jest niespójny z terminem jakim posługuje się cyt. ustawa; - postanowienie § 18 ust. 7 Regulaminu jest sprzeczne z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, a w konsekwencji również zapisem ustanowionym w ust. 8 i 9 powołanego paragrafu, określającego zakaz wprowadzenia psów i innych zwierząt domowych na tereny sportowo-rekreacyjne oraz place gier i zabaw dla dzieci, jeżeli obecność zwierząt stwarzałaby zagrożenie lub uciążliwość dla przebywających tam ludzi. Wskazany wyżej przepis ustawy, w ocenie Wojewody, stanowi delegację do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, nie daje natomiast podstawy do wprowadzania przez organ różnego rodzaju zakazów wstępu zwierząt domowych na określone obszary; - § 19-tym Regulaminu Rada nałożyła na właścicieli gołębi obowiązek utrzymywania zwierząt w sposób nie powodujący uciążliwości dla innych mieszkańców, który narusza w sposób istotny przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 cyt. ustawy. Powyższa regulacja definiuje pojęcie "zwierząt domowych" i są nimi zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu" lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych definicja "zwierząt domowych" nie ma zastosowania do gołębi. Rada Miasta Z. w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi za wyjątkiem jej części dotyczącej § 17 załącznika do zaskarżonej uchwały podnosząc, że zakwestionowane przez Wojewodę [...] zapisy § 15, 17, 18 ust. 7-9 oraz § 19 ww Regulaminu nie uległy jakiejkolwiek zmianie w stosunku do brzmienia analogicznych przepisów obowiązujących w poprzedniej uchwale Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Z. tj. odpowiednio zawartych w § 16, 18, 19 ust. 7-9 oraz § 20 jej załącznika (Regulaminu). W nowych przepisach powtórzono treść, która była zamieszczona w przepisach poprzednio obowiązujących. Tamte normy były oceniane przez organ nadzoru i wówczas identyczna treść nie wzbudziła jego obiekcji. Nie uległy również w międzyczasie nowelizacji kluczowe dla sprawy przepisy art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 lit. b i c oraz pkt 6, a także art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy (ostatnia ich nowelizacja, poza zmianą numeracji niektórych punktów weszła w życie w 2001 r.). Stąd Rada Miasta - polegając na wcześniejszej wykładni Wojewody [...] - miała dodatkowo uzasadnione przekonanie, że kształt kwestionowanych dzisiaj przepisów uchwały jest prawidłowy. W ocenie Rady, skarga Wojewody [...], poza jej częścią dotyczącą § 17 załącznika do uchwały, oparta jest na błędnej wykładni art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 lit. b oraz pkt 6, a także art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, a przedmiotowa uchwała Rady Miasta Z. mieści się w zakresie upoważnienia z art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy i tym samym nie narusza prawa. Przyjęta przez Skarżącego niewłaściwa wykładnia przepisów ustawy prowadzi w efekcie do interpretacji, której zastosowanie ogranicza kompetencje organów gminy, utrudniając im zarazem prawidłowe wykonywanie obowiązków wynikających w tym przypadku z przepisów służących zapewnieniu należytych warunków sanitarnych mieszkańcom gminy. Takie działanie w praktyce zmierza do nadmiernej ingerencji organu nadzoru w stanowienie prawa miejscowego, co wydaje się niedopuszczalne w świetle art. 94 Konstytucji. Konstytucyjna koncepcja samorządu terytorialnego, w szczególności oparcie jej na zasadach samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, wyrażająca się w powierzeniu samorządowi istotnej części zadań publicznych, wymaga pozostawienia organom samorządu terytorialnego możliwie dużej swobody kształtowania prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje w całości na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała, w części wskazanej w skardze Wojewody, jest sprzeczna z prawem (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przechodząc do oceny zasadności skargi należy w pierwszej kolejności podkreślić, że dla uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego, a taki charakter ma zaskarżona uchwała (art. 4 ust. 1 ustawy), nie jest konieczne ustalenie, że stwierdzone naruszenie prawa miały charakter oczywisty lub rażący. Wystarczające dla uwzględniania skargi jest stwierdzenie, że naruszenie to ma charakter istotny (argumentum ex art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.; dalej: "u.s.g."). Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2011 r., I OSK 1983/10, CBOSA). Podstawą prawną zaskarżonej uchwały jest art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.; dalej: u.c.p.g.), który w ust. 2 stanowi, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (przepis uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Kierując się tym przepisem Rada podjęła zaskarżone postanowienia tj: w § 15 Regulaminu, zgodnie z którym: "należy usuwać błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia z części tych nieruchomości, które służą do użytku publicznego, w sposób zapewniający ich należytą czystość ". Odnosząc się do ww zarzutu wskazać należy, że w powyższym przepisie załącznika do Uchwały powtórzono treść art. 4 ust. 2 pkt b ww ustawy. Zdaniem Sądu, powtórzenie w tekście uchwały przepisu ustawowego powoduje nieważności uchwały. W utrwalonym orzecznictwie sądowo-administracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, narusza bowiem prawo w sposób istotny. Zawsze tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych. Powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Rzeczone powtórzenie narusza m.in. art. 2 Konstytucji RP (zasadę poprawnej legislacji będącą komponentem zasady demokratycznego państwa prawnego), art. 7 Konstytucji RP (zasadę legalizmu) oraz art. 87 i art. 94 Konstytucji RP, które to przepisy regulują hierarchię źródeł prawa oraz zasady ustanawiania aktów prawa miejscowego jako aktów wydawanych na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (zamiast wielu zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2016 r., II OSK 3245/14 oraz z dnia 6 października 2015 r., II OSK 1042/15 i cyt. tam liczne orzeczenia NSA). Z tych samych też względów, pomimo uwzględnienia skargi, niezasadne jest w ocenie Sądu stanowisko Skarżącego, domagającego się wprowadzenia w Uchwale w miejsce dotychczasowego § 15 Regulaminu, zapisu tożsamego z brzmieniem art. 5 ust.1 pkt 4 cyt. ustawy, w zakresie obowiązków usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń. Kolejno, odnośnie § 17 Regulaminu, dotyczącego mycia i naprawy "pojazdów mechanicznych" Sąd również przychylił się do stanowiska Wojewody. W świetle art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c powyższej ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Użyty zatem w Regulaminie termin "pojazd mechaniczny" nie jest tożsamy z pojęciem "pojazd samochodowy" i jego znaczenie jest zdecydowanie szersze. Ten zarzut został przez Radę Miasta Z. uwzględniony wynikiem czego było podjęcie w dniu [...] marca 2017 r. uchwały Nr [...] zmieniającej uchwałę w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Z. w omawianym zakresie. Niemniej jednak, trzeba mieć na uwadze, iż uchwała w dotychczasowej wersji § 17 Regulaminu obowiązywała do dnia podjęcia ww Uchwały i tym samym w tym zakresie wywoływała określone skutki prawne. Dlatego też, mając na uwadze jej sprzeczność z powołaną ustawą, należało powyższy zapis wyeliminować w drodze stwierdzenia jego nieważności ze skutkiem ex tunc. Odnosząc się natomiast do treści § 18 zaskarżonej uchwały (Regulaminu) ustalającej w ust. 7 zakaz wyprowadzania psów i innych zwierząt domowych na tereny sportowo-rekreacyjne oraz place gier i zabaw dla dzieci, jeżeli obecność zwierząt stwarzałaby zagrożenie lub uciążliwość dla przebywających tam ludzi, zdaniem Sądu należy uznać za wprowadzony bez podstawy prawnej. W szczególności zaskarżonych przepisów nie można opierać na przepisie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., określenia obowiązków właścicieli zwierząt domowych. W ocenie Sądu przyjęcie zakazu wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw czy sportowo-rekreacyjne stanowi naruszenie kompetencji przyznanej w powołanym przepisie ustawy. Rozumienie zacytowanego przepisu ustawowego powinno być bowiem takie, że na jego podstawie rada może nakładać konkretne obowiązki (nakazy/zakazy) na właścicieli zwierząt domowych, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ocenie Sądu zatem, wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zakazu wprowadzania zwierząt na dane tereny jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt domowych. Cel ustawy, a pośrednio również regulaminu, jakim jest dążenie do utrzymania czystości i porządku w gminie – zdaniem sądu – nie pozwala na wprowadzenie tak daleko idących zakazów, jak przyjęte przez Radę Miasta Z. Dodać można, że ustawodawca nie upoważnił rady do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 792/13, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezależnie w w powołanym wyżej paragrafie, Rada nie wskazała na kryteria, jakimi należałoby się kierować przy wyprowadzeniu zwierząt w powyższe miejsca i kto miałby takiej oceny dopuszczalności obecności zwierząt dokonywać. Również, zdaniem Sądu, odnosząc się do regulacji zawartej w § 19, trafnie wywiódł Wojewoda, że gołębie nie mogą być uznane za zwierzęta domowe w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy ani zwierzęta gospodarskie w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. Sąd podziela w tej kwestie utrwalone już poglądy orzecznictwa (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r., II OSK 1953/08; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 maja 2012 r., II SA/Ol 322/12 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 września 2013 r., II SA/Wr 425/13 – CBOSA). Tym samym § 19 załącznika do Uchwały (w części obejmującej zwrot: "gołębi") narusza art. art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy w zw. z art. 2, 7, 87 i 94 Konstytucji RP. Na marginesie należy podnieść, iż bez znaczenia pozostaje okoliczność nie ingerowania przez Wojewodę [...] w postanowienia obowiązujących uprzednio Regulaminów, których zapisy były tożsame z obecnie przez niego zakwestionowanymi a ocenianymi przez Sąd paragrafami 15, 17, 18 ust. 7-9 oraz § 19 załącznika do Uchwały. Wiążącym dla Sądu jest fakt, iż w nowych przepisach powtórzono naruszającą prawo treść, co stanowi wystarczającą przesłankę do ich wyeliminowania. Reasumując wskazać należy, że Sąd podziela stanowisko Wojewody w powyższym, uwzględnionym zakresie, dlatego też orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. zgodnie z pkt I wyroku. Natomiast nie uwzględnił skargi w całości tj. co do stwierdzenia nieważności całej uchwały, uznając stanowisko Rady w tej części za niezasadne, gdyż w pozostałym zakresie zaskarżona Uchwała nie narusza prawa, zatem mając na uwadze treść art. 151 p.p.s.a. Sąd w pozostałym zakresie skargę oddalił. O kosztach postępowania, zgodnie z pkt III wyroku, Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.