II SA/Ol 322/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2012r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko - Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Zalewie z dnia 28 października 2009r., nr XLVII/362/09 w przedmiocie zmiany regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1/ stwierdza nieważność uchwały Nr XLVII/362/09 Rady Miejskiej w Zalewie z dnia 28 października 2009r. w sprawie dokonania zmiany treści Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zalewo, będącego załącznikiem do uchwały Nr XXXIX/423/05 Rady Miejskiej w Zalewie z dnia 28 grudnia 2005r.; 2/ orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 22 marca 2012r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski wywiódł skargę na uchwałę Nr XLVII/362/09 Rady Miejskiej w Zalewie z dnia 28 października 2009r. w sprawie dokonania zmiany treści Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zalewo, będącego załącznikiem do uchwały Nr XXXIX/423/05 Rady Miejskiej w Zalewie z dnia 28 grudnia 2005r. W ocenie organu nadzoru wprowadzone przez Radę zapisy § 1 zaskarżonej uchwały w postaci dodanego § 29c, są nieczytelne dla adresata tego aktu. Regulacja, iż dopuszcza się prowadzenie hodowli gołębi na terenie miasta, po uprzednim uzyskaniu zgody mieszkańców danej nieruchomości i sąsiednich nieruchomości, na której zlokalizowany jest gołębnik, wprowadzona została do rozdziału 6 uchwały Nr XXXIX/423/05 Rady Miejskiej w Zalewie z dnia 28 grudnia 2005r. w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Zalewo. Rozdział ten zaś określa wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Gołębie zaś nie są zwierzętami gospodarskimi. Skarżący wskazał również, że część zapisów uchwały Nr XXXIX/423/05 Rady Miejskiej w Zalewie z dnia 28 grudnia 2005r. w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Zalewo zostało wyeliminowanych z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 grudnia 2010r., sygn. akt II SA/Ol 976/10. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że uchybia ona dyspozycji zawartej w treści art. 57 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie organu skarżący przede wszystkim nie wyjaśnia co jest powodem "zmiany podejścia" do treści uchwały, która już przed dwoma laty była znana organowi nadzoru i już wówczas mogła być objęta skutkami rozstrzygnięcia nadzorczego. Ponadto skarżący nie określił na gruncie przedmiotowej sprawy naruszenia prawa lub interesu prawnego wywołanego kwestionowaną uchwałą. Ponadto zarzut umieszczenia w zaskarżonej uchwale regulacji dotyczącej gołębi jest niesłuszny, gdyż ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawiera żadnej legalnej definicji zwierząt gospodarskich i nie odsyła w tym zakresie do innych aktów prawnych mogących definicję tę zawierać. Według organu przy braku definicji zwierząt gospodarskich w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, pojęcia tego należy poszukiwać w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 14 marca 2012r., poz. 1270, ze zm.) zwana dalej: ustawą ppsa., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również przepis art. 135, który obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przede wszystkim podnieść należy, że zupełnie bezzasadne jest twierdzenie organu, że skarżący nie określił na gruncie przedmiotowej sprawy naruszenia prawa lub interesu prawnego wywołanego kwestionowaną uchwałą. Podstawą prawną wniesienia przez wojewodę skargi w niniejszej sprawie był bowiem art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001r., Nr 142, poz. 1591 j.t.), zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 (30 dni od doręczenia uchwały lub zarządzenia) organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten nie wymaga zatem od organu nadzoru, aby ten musiał wykazać się interesem prawnym, jaki został ewentualnie naruszony kwestionowaną uchwałą. Przepis art. 93 ust. 1 koresponduje więc z postanowieniami art. 91 ust. 1, w których ustawodawca zakreślił organowi nadzoru 30-dniowy termin do stwierdzenia nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. Upływ tego terminu powoduje, że organ nadzoru traci kompetencję do zastosowania środka nadzoru i może jedynie zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowym podkreśla się niekonkurencyjny charakter środków nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego (w tym rozstrzygnięć nadzorczych) oraz środka w postaci zaskarżania uchwał (zarządzeń) do sądu administracyjnego. Oba te środki nie są względem siebie konkurencyjne, a ich zastosowanie jest uwarunkowane jedynie upływem terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 października 2008 r., II SA/Gl 466/08, LEX nr 483145). Mało tego, organ nadzoru dysponuje prawem do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały (zarządzenia), której jedynie część była objęta wcześniejszym rozstrzygnięciem nadzorczym. Dopuszczalna jest zatem skarga organu nadzoru, który jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, najpierw stwierdził nieważność kilku postanowień uchwały, a następnie zaskarżył do sądu jeszcze kolejne przepisy tego samego aktu. Jeśli organ nadzoru, w wydanym w ustawowym terminie rozstrzygnięciu nadzorczym, stwierdził nieważność jedynie części kontrolowanej uchwały, to brak jest przeszkód, aby po upływie tego terminu organ nadzoru mógł zaskarżyć tę samą uchwałę w pozostałej części (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 października 2008 r., II SA/GL 466/08, LEX nr 483145). Dlatego też bezzasadne są argumenty organu zawarte w odpowiedzi na skargę, a odnoszące się do tzw. "zmiany podejścia" organu do kwestionowanej uchwały. To organ nadzoru dysponuje bowiem na podstawie wspomnianego przepisu prawem wniesienia skargi do sądu i od niego zależy czy i w jakim czasie to uczyni. Przechodząc do merytorycznej treści zaskarżonej uchwały dotyczącej zmiany treści Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zalewo, podnieść warto, że ustawodawca w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wprowadził generalną klauzulę kompetencyjną zobowiązującą jednostki samorządu gminnego do stanowienia aktów prawa miejscowego "na podstawie upoważnień ustawowych". Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, to jest nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Przepisy gminne mogą być więc wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu (Konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych określonym organom gminy. Nie może budzić wątpliwości, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego nie mogą zatem wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, a ich treść może być tylko i wyłącznie wykonaniem przepisów ustaw. Powyższe uzasadnione jest założeniem niesprzeczności sytemu prawa. Należy bowiem pamiętać, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu tylko uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Podstawą prawną do działań organu samorządu gminy w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie wynikające bezpośrednio z przepisów ustaw ustrojowych lub upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych. Umocowanie Rady Gminy do uchwalenia kontrolowanej uchwały przewidziane zostało w art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 236, poz. 2008), zgodnie z którymi rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, określający szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości (pkt 1), częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego (pkt 3), obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (pkt 6). Należy podzielić stanowisko prezentowane w skardze, że dodając § 29 c w zaskarżonej uchwale Rada Miejska w Zalewie przekroczyła przyznane jej kompetencje ustawowe. W kontekście wspomnianego zapisu regulaminu odnoszącego się do prowadzenia hodowli gołębi, wskazać należy, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawiera definicji pojęcia " zwierzęta gospodarskie". W celu określenia znaczenia tego pojęcia sięgnąć należy do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (DZ.U. z 2003r. Nr 106 póz. 1002). Stosownie do treści przepisu art. 4 pkt 18 tejże ustawy zwierzętami gospodarskimi są te zwierzęta, o których mowa w przepisach dotyczących organizacji hodowli i ich rozrodzie - czyli w ustawie z dnia 20 sierpnia 1997r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (DZ.U. z 2002r. Nr 207 póz. 1762). Skoro zatem ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach posługuje się pojęciem "zwierząt gospodarskich", jednocześnie nie definiując tegoż pojęcia, to w takiej sytuacji znaczenia tego pojęcia należy poszukiwać w ustawie, która daną kwestię reguluje, czyli w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt. Z punktu widzenia praworządności niedopuszczalnym byłoby pominięcie, w procesie tworzenia prawa miejscowego, obowiązującej regulacji w tym zakresie i przyjęcie dowolnego znaczenia danego pojęcia. W rozpatrywanej sprawie nie sposób pominąć obowiązującą klasyfikację zwierząt gospodarskich, ta zaś nie zalicza gołębi do zwierząt gospodarskich. Nie są one też z całą pewnością zwierzętami domowymi w rozumieniu art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt. To zaś, że niektóre inne rady miejskie zaliczają gołębie do zwierząt gospodarskich nie przekonuje o słuszności takiego stanowiska. Tym samym nie jest możliwe określanie w regulaminie obowiązków dotyczących hodowli gołębi, gdyż jest to sprzeczne z prawem, a charakter tego naruszenia określić należy jako istotne naruszenie prawa. Należy jeszcze zaznaczyć, że zasadnym jest stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały, a nie tylko wspomnianego jej zapisu dotyczącego prowadzenia hodowli gołębi po uprzednim uzyskaniu zgody określonych mieszkańców, ponieważ bez tej regulacji prawnej oraz wyeliminowanych już wcześniej innych merytorycznych regulacji, jej funkcjonowanie w obrocie prawnym jest niecelowe. W związku z powyższym, Sąd w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Jednocześnie orzeczono w pkt 2, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Zgodnie bowiem z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.