IV SA/Wa 1153/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2015 r. sprawy ze skargi I. W. i A. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] lutego 2015 r. Nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r, poz. 267), powoływanej dalej jako k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz.518), określanej dalej jako u.g.n., po rozpatrzeniu odwołania I. W. i A. W. od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. odmawiającej ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 737 m² z obrębu [...], położoną w W. w dzielnicy B., wydzieloną pod drogę - ul. P., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ II instancji przytaczając przebieg dotychczasowego postępowania wyjaśnił, że decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Prezydent [...] odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 737 m² z obrębu [...], wydzieloną pod drogę - ul. P. w W.. Rozstrzygnięcie uzasadnił stwierdzeniem, iż brak jest podstaw do orzekania o odszkodowaniu za powyższą nieruchomość, na podstawie decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] z obrębu [...], z której wydzielono działkę nr [...] z uwagi na fakt, że działka ta była przeznaczona pod drogę wewnętrzną, a nie drogę publiczną. Od powyższej decyzji odwołali się I. W. i A. W., podnosząc naruszenie art. 98 ust. 1 u.g.n., a także art. 7, 77 i 80 k.p.a. W zaskarżonej decyzji z [...] października 2015 r. Wojewoda [...] wskazał, że w dacie złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania obowiązywała ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 powoływana dalej jako "u.g.n."), która w art. 98 ust. 1 i 3 przewidywała odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne w wysokości uzgodnionej między właścicielem, a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca wg zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Dalej organ wywodził, że instytucja przewidziana w art. 98 ust. 1 u.g.n. jest - obok nabycia w drodze umowy sprzedaży, czy wywłaszczenia - jedną z form pozyskiwania terenów na cele publiczne. Obowiązek wypłaty odszkodowania powinien być realizowany w drodze cywilnoprawnej poprzez uzgodnienie wysokości odszkodowania między właścicielem a organem, albo - gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie - w drodze administracyjnej przez wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania na zasadach i w trybie określonym w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości. Oznacza to, że przeprowadzenie uzgodnień jest obligatoryjne i musi być udokumentowane (obowiązek sporządzenia protokołu), w konsekwencji bez przeprowadzenia uzgodnień nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji. Podstawą bowiem wszczęcia postępowania o ustalenie odszkodowania jest negatywny wynik uzgodnień. Przywołując stan faktyczny w powyższym kontekście prawnym organ zaakcentował, że do akt sprawy I instancji nie zostały dołączone dokumenty, z których wynikałoby, że strony prowadziły uzgodnienia. Organ powołując się na poglądy orzecznictwa opisał konstrukcję relewantnych przepisów wskazując, że art. 98 ust. 3 u.g.n., przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania, drugi z kolei na ustaleniu odszkodowania przez starostę w drodze decyzji administracyjnej. Obydwa tryby są odmienne, a zależność pomiędzy nimi sprowadza się do tego, że wszczęcie drugiego z nich jest możliwe jedynie wtedy, jeżeli do uzgodnienia na drodze cywilnoprawnej nie dojdzie. Organ odwoławczy stwierdził, że dokumenty zgromadzone w aktach sprawy nie wskazują, że uzgodnienia, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., zostały przeprowadzone, co powoduje, że nie powinno być wszczęte postępowanie odszkodowawcze w trybie administracyjnym. W niniejszej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że wszczęcie i prowadzenie przez organ I instancji postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi, było wadliwe ponieważ stanowi to rażące naruszenie jednoznacznie sformułowanego przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n. W tej sytuacji, stosownie do art. 98 ust. 3 u.g.n., do czasu przeprowadzenia między stronami uzgodnień, droga postępowania administracyjnego jest niedopuszczalna. Organ argumentował, że wszczęte w sprawie postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia wysokości odszkodowania, które pozostaje bezprzedmiotowym do czasu zakończenia z wynikiem negatywnym prowadzonych negocjacji, winno zostać umorzone na podstawie art. 105 k.p.a., jako wadliwie wszczęte i prowadzone, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchylając zakwestionowaną decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Organ odwoławczy może podjąć w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję o umorzeniu postępowania, gdy zachodzą okoliczności wskazane w art. 105 k.p.a., a taka właśnie sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. I. i A. W. wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na decyzję zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego: 1) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w wyniku czego organ bezpodstawne przyjął, że skarżący nie dążyli do uzgodnienia odszkodowania w trybie cywilnoprawnym za działkę [...] o powierzchni 737 m² z obrębu [...] położonej w dzielnicy [...] (dalej: działka [...]): 2) błędnej interpretacji art. 98 ust. 3 u.g.n., polegającej na przyjęciu, że odmowa przez organ uzgodnienia wysokości odszkodowania za powstałą w wyniku podziału działkę [...]nie występuje w przypadku gdy z treści wydanej decyzji podziałowej wynika, że odszkodowanie przysługuje stronie za wymienione w decyzji działki, z pominięciem działki [...]; 3) art. 10 k.p.a. poprzez zaniechanie wyznaczenia skarżącym terminu do wypowiedzenia się w sprawie, w wyniku czego organ drugiej instancji nie został poinformowany o wystąpieniu przez skarżących z wnioskiem o uzgodnienie wysokości odszkodowania za działkę [...]. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do mylnego wniosku, że zaniechali oni prób do wszczęcia trybu cywilnoprawnego, mającego na celu doprowadzenie do uzgodnień w sprawie wysokości należnego im odszkodowania. W rzeczywistości jednak skarżący wyczerpali tryb cywilnoprawny i byli uprawnieni do wystąpienia z wnioskiem z art. 98 ust. 3. Skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci poświadczonej fotokopii wniosku z 2005 r., znajdującej się w aktach sprawy nr [...] oraz okładki akt z tej sprawy, prowadzonej przez [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W trakcie rozprawy, która odbyła się 23 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił uwzględnić wniosek dowodowy, zawarty w skardze, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem - zdaniem Sądu – istnieją dostateczne podstawy do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa, a pod tym względem podlega ona kontroli w postępowaniu sądowym zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz.1647, z późń. zm.). Trafnie zauważył organ, że przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy drugi tryb polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień, w drodze czynności cywilnoprawnych lub (jeżeli do uzgodnienia nie dojdzie) w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1658/00, Lex nr 81734). W orzecznictwie akcentuje się, że sytuacja, gdy nie dojdzie do uzgodnienia, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., jest okolicznością faktyczną i jako taka musi być badana każdorazowo w warunkach indywidualnej sprawy (tak NSA w postanowieniu z 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2102/14, CBOSA). Przepis art. 98 u.g.n., ani żaden inny przepis tej ustawy nie normuje trybu prowadzenia negocjacji oraz formy dokumentowania tego rodzaju czynności. W konsekwencji to czy w konkretnej sprawie negocjacje z wynikiem negatywnym zostały przeprowadzone przed uruchomieniem procedury administracyjnej, musi być oceniane w oparciu o całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 30 marca 2011 r., II SA/Gd 963/10 (Lex nr 993008) "obligatoryjnym jest przeprowadzenie negocjacji celem uzgodnienia wysokości odszkodowania. Organ administracji zobligowany jest zatem zareagować na propozycję rozpoczęcia negocjacji. Nie muszą się one oczywiście zakończyć porozumieniem, co więcej w przypadku gdy organ jest przekonany o niezasadności żądania powinien odmówić prowadzenia negocjacji. W takim przypadku wypełniona zostaje przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości". Skład orzekający podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że uznanie, iż wypłata odszkodowania nie jest możliwa, oznacza de facto brak możliwości uzgodnienia wysokości odszkodowania w drodze negocjacji. Przeciwne stanowisko prowadziłoby w gruncie rzeczy do pozbawienia właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości prawa żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania w drodze administracyjnoprawnej za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną. Ponadto sukces negocjacji w sprawie ustalenia odszkodowania zależy od woli samych stron, zaś o negatywnym ich wyniku można mówić, gdy jedna ze stron nie wyraża zgody na dalsze ich prowadzenie. Wystąpienie przez jedną ze stron z wnioskiem o ustalenie odszkodowania na drodze postępowania administracyjnego oznacza w istocie rezygnację z próby jego ustalenia w drodze zgodnego porozumienia stron. Skład orzekający za zasługujące na aprobatę uznaje ponadto stanowisko, że jeżeli na wniosek o uzgodnienie odszkodowania organ nie reaguje w rozsądnym czasie, to tym samym ziszcza się przesłanka niedojścia do uzgodnienia, wskazana w ww. przepisie (tak NSA w wyroku z 17 września 2014 r. , sygn. akt I OSK 2102/14, CBOSA). Przyjęcie konstrukcji, wedle której informacje właściwego do zapłaty odszkodowania organu o możliwości podjęcia rokowań dopiero po zabezpieczeniu środków finansowych (wystosowywane na przestrzeni kilku lat) również oznaczają brak wyczerpania trybu negocjacyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 listopada 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 378/14, CBOSA). Z poświadczonej fotokopii wniosku z 2005 r., z akt sprawy nr [...], którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił jako uzupełniający dowód na podstawie art. 106 P.p.s.a. należy wnosić, że wszczęto cywilnoprawny etap uzgodnień. Rolą organu było zatem rozpatrzenie, czy etap ten się zakończył. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien kierować się przytoczonymi ocenami prawnymi, dokonując w pierwszej kolejności analizy, czy etap administracyjnoprawny może być w przedmiotowej sprawie wszczęty ze względu na zakończenie negocjacji, przez które należy rozumieć nie tylko literalnie wyrażoną wolę stron w zawartym porozumieniu lub odrębnych oświadczeniach o braku możliwości lub woli do jej zawarcia, ale również długotrwały brak porozumienia lub nieprzystępowanie do niego i inne sytuacje, które można postrzegać, zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego za równoznaczne z brakiem porozumienia. Niewyjaśnienie tej kwestii prowadziło do przedwczesnego umorzenia postępowania, mimo nieprzesądzenia przesłanki owego umorzenia, co nastąpiło w wyniku zebrania materiału dowodowego niezgodnie z art. 7 i 77 ust. 1 k.p.a. Mając na względzie istotne naruszenie przepisów postępowania, na podstawie których procedował organ odwoławczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.