IV SA/Wa 1156/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2011 r. sprawy ze skargi A. O. i W. O. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...]marca 2011 roku nr [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących A.O. i W. O. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] maja 2011 r. - zaskarżoną skargą przez A. O. i W. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2011 r. stwierdzającą nieważność ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] września 2005r. Decyzja Wojewody została wydana po przeprowadzeniu postępowania nieważnościowego i decyzją tą stwierdzono, iż decyzja Naczelnika Gminy P. z [...] kwietnia 1976r., na mocy której przejęto na własność Państwa za spłaty pieniężne gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha położone we wsi K., gm. P. stanowiące własność W. O., wydana została z naruszeniem prawa. Decyzja Naczelnika zapadła na podstawie art. 28 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne [(Dz. U. Nr 21, poz. 118) - zwana dalej: ustawą z 1974r.] W uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć organ nadzoru podał, iż decyzja Wojewody [...] wydana została niezgodnie z właściwością, co stanowiło przesłankę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Podstawą prawną decyzji z [...] kwietnia 1076r. kontrolowanej w trybie nieważnościowym była ustawa z 1974r. Ustawa ta obecnie nie obowiązuje i brak jest w obecnej strukturze organów administracji państwowej naczelników gmin. Uniemożliwia to jednoznaczne wskazanie organu wyższego stopnia właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy P. Zgodnie jednak z art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnie 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników w brzmieniu nadanym jej ustawą z dnia 20 czerwca 1992r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, która weszła w życie z dniem 21 sierpnia 1992r. przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i ustalenie odpłatności następuje w drodze Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych). Istnieje zatem związek pomiędzy ww ustawami wyrażający się w tym, że ustawa z dnia 20 grudnia 1990r. stanowiła pośrednio kontynuację zapisów ustawy z dnia 29 maja 1974r. W tej sytuacji, jeżeli na podstawie aktualnie obowiązującego ww przepisu możliwe jest przejmowanie nieruchomości na własność Państwa i ustalenie z tego tytułu odpłatności, a od 21 sierpnia 1992r. odbywa się to w drodze decyzji wydawanych przez AWR SP (ANR) to organu wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przed tą datą, należy poszukiwać przez ustalenie właściwego obecnie organu wyższego stopnia do ANR. Organem tym jest minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Przedstawione stanowisko zgodne jest z linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz: wyroki NSA z 20.04.2006r., I OSK 607/05 i 28.09.2006r., I OW 42/06). Nadto w kontekście art. 24 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie sytuacja ta powinna być zakwalifikowana do kategorii spraw zastrzeżonych dla innych niż wojewoda organów administracji rządowej. Źródłem zastrzeżenia, o którym mowa w tym przepisie, w omawianej sytuacji nie będzie jak to z reguły bywa inny przepis o charakterze szczególnym, lecz stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. A. O. i W. O. w skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2011 r. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji lub stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa oraz przyznanie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 2 Konstytucji RP, art. 6, art. 8 w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. oraz art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników i art. 24 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie. Zdaniem skarżących oparcie decyzji na orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, do tego wydanych po podjęciu przez Wojewodę [...] decyzji z [...] września 2005r., a nie na przepisach prawa narusza ww regulacje prawne. Nadto skarżący podnieśli, iż organ wydając decyzję w 2005r. nie był w stanie przewidzieć, że po kilku miesiącach zapadną orzeczenia, które de facto zmienią właściwość rzeczową. Zaś oni nie powinni ponosić negatywnych skutków prawnych nieprecyzyjnych przepisów, zmieniającej się ich wykładni lub zmieniającego się orzecznictwa. Stwierdzenie nieważności decyzji, która wywołała daleko idące skutki prawne, po 5 latach i 6 miesiącach narusza zasadę zaufania do organów państwa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2011 r. i poprzedzająca ją decyzja z [...] marca 2011 r. zostały wydane z naruszeniem prawa, kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego przez uchylenie. Minister stwierdził nieważność decyzji wydanej przez Wojewodę [...] z [...] września 2005r. w trybie nieważnościowym, w którym organ ten kontrolował decyzję Naczelnika Gminy P. z 1976r. wydaną na podstawie art. 28 i art. 31 ustawy z 1974r. Organ nadzoru uznał, iż decyzja z [...] września 2005r. wydana została przez Wojewodę zamiast Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, czyli z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowiło przesłankę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Uzasadniając podjęte stanowisko Minister podkreślił, iż ustawa z 1974r., na podstawie której doszło do przejęcia gospodarstwa poprzedników prawnych skarżących w chwili obecnej nie obowiązuje w porządku prawnym, a nadto w obecnej strukturze organów administracji państwowej brak takiego organu jak naczelnik gminy. Okoliczności te uniemożliwiają jednoznaczne wskazanie organu wyższego stopnia, który zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a. jest organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji i dają podstawę do poszukiwania organu wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy P. przez ustalenie właściwego obecnie organu wyższego stopnia. W tej sytuacji Minister na podstawie stanowiska wypracowanego w orzecznictwie, w tym m. in. zaprezentowanego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2006r. (sygn. akt I OSK 607/05) i 28 września 2006r. (sygn. akt I OW 42/06), wywiódł, iż to minister właściwy do spraw rozwoju wsi był organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy P. Należy zgodzić się z organem nadzoru, iż według normy art. 157 § 1 K.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia określa art. 17 K.p.a. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Natomiast wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zmienione lub zreformowane. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności należy ocenić według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanych decyzji. Jeśli nastąpiły zmiany w strukturze administracji publicznej, wówczas należy najpierw ustalić organ, na który przeszła w danych sprawach właściwość, a następnie określić organ wyższego stopnia. (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 732, a także wyrok Sądu Najwyższego z 3 września 1998r., sygn. akt III RN 83/98 OSNAPiUS 1999/9, poz. 293; postanowienie NSA z 2.01.2003r., sygn. akt. I SA 3120/01, lex nr 81672). Jak wynika z powyższego w aktualnym porządku prawnym nie obowiązuje akt normatywny, na podstawie którego doszło do przejęcia gospodarstwa rolnego (ustawa z 1974r.) i w strukturze organów administracji państwowej brak takiego organu jak naczelnik gminy, który według ustawy z 1974r. był organem właściwym do wydania decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Państwa za spłaty pieniężne. Sytuacja ta - jak słusznie zauważył organ - wiąże się z poszukiwaniem organu wyższego stopnia jako właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji znajdującym swoje źródło w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem skoro właściwości organu wyższego stopnia do rozpoznania sprawy administracyjnej w trybie nieważnościowym w momencie rozstrzygania jej przez Wojewodę [...] nie można było wywieść wprost z obowiązujących przepisów prawa, to w chwili obecnej, a sześć lat od wydania decyzji w trybie nadzwyczajnym (2005r.), nie można stwierdzać, iż organ, który wówczas rozpoznał sprawę, winien uznać się za organ niewłaściwy do jej rozpoznania i niezwłocznie przekazać ją do organu właściwego. W konsekwencji uznać, iż decyzja Wojewody [...] z [...] września 2005r. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości i stwierdzić jej nieważność. Ponadto jak słusznie zauważyli skarżący stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji Minister oparł na orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zapadły już po wydaniu decyzji przez Wojewodę [...]. Mając powyższe okoliczności na względzie Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. - orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono - w punkcie II - na podstawie art. 152 P.p.s.a. Z kolei koszty postępowania sądowego poniesione przez skarżących zasądzono - w punkcie III - na zasadzie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. w zw, z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, ze zm.).