IV SA/Wa 1162/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska, Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska, Asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Anna Nader, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2008 r. sprawy ze skargi P. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) maja 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) września 2007 r., nr (...) W rozpoznawanej sprawie P. wniósł na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2005r. nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z [...] lutego 1960 r. Nr [...] w sprawie przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa - W. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, iż P. nie został poinformowany o toczącym się przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowaniu administracyjnym, a wiedzę o nim podjął na spotkaniu pełnomocnika stowarzyszenia z prezesem zarządu spółki P. Sp. z o.o., które odbyło się w dniu 29 maja 2007r.. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] września 2007r. wznowił postępowanie w sprawie, zaś decyzją z [...] września 2007r. nr [...] odmówił uchylenia swej decyzji ostatecznej z [...] czerwca 2005r.. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2008r. Nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia P. o ponowne rozpoznanie sprawy, zakończonej w/w decyzją z dnia [...] września 2007r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji, organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2007r., iż wnioskodawca jako dzierżawca terenu nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a w występowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z [...] lutego 1960 r. Nr [...] w sprawie przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa - W. Jednocześnie wskazano, iż decyzja, której dotyczy wniosek o wznowienia postępowania była przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 14 listopada 2006r. sygn. akt I OSK 508/06 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1571/05 oddalającej skargę P. Sp. z o.o.. Skargę na decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2008r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P., zarzucając jej naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędną interpretację i zastosowanie wyrażające się w uznaniu przez organ, że skarżący nie posiada interesu prawnego do występowania w sprawie. Tymczasem w ocenie skarżącego rozstrzygnięcie w sprawie wpływa na jego sytuację w sferze uprawnień wynikających ze stosunków prawnych cywilnych o charakterze rzeczowym i obligacyjnym. W wyniku decyzji stwierdzającej nieważność w znaczący sposób zmieniają się stosunki prawne pomiędzy właścicielem, dzierżawcą a posiadaczem samoistnym. Zatem rozstrzygnięcie wywołuje bezpośredni skutek w sferze prawnej skarżącego. W konsekwencji zdaniem skarżącego należy uznać, iż sprawa dotyczy konkretnego, sprawdzalnego interesu prawnego skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1270 ze zm.) dalej zwanej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesiono. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2007r. naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym konieczność ich uchylenia. Wskazać bowiem należy, iż postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie postępowania wznowieniowego, które jest postępowaniem nadzwyczajnym stwarzającym możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Możliwość wznowienia postępowania stanowi jedną z wyjątkowych instytucji procesowych, które mogą służyć zmianie lub wyeliminowaniu z obrotu ostatecznych decyzji administracyjnych. Instytucja ta stanowi więc wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 k.p.a.. Jako statuujące wyjątek od reguły, przesłanki wznowienia postępowania zarówno formalne jak i materialne nie mogą być traktowane rozszerzająco, a ich wystąpienie musi być przez organ administracji badane szczególnie wnikliwie. Podnieść przy tym należy, iż postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest dwuetapowe. W pierwszej fazie właściwy organ bada, czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowieniowe, a także czy został zachowany termin do złożenia podania określony w art. 148 k.p.a.. Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zgodnie z poglądami doktryny odmowa wznowienia postępowania możliwa jest zatem w sytuacji, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Z przyczyn podmiotowych odmowa wznowienia następuje, gdy żądanie złoży podmiot nie będący stroną w sprawie. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest wyłącznie osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawowe znaczenie dla wykładni tego przepisu ma pojęcie interesu prawnego. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu i pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną tegoż podmiotu (wyrok NSA z 2 czerwca 1998 r., IV SA 2164/97-LEX nr 43262). Tak więc warunkiem dopuszczenia danego podmiotu do udziału w postępowaniu administracyjnym jest stwierdzenie, iż ma on interes prawny w sprawie. Innymi słowy pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a.. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku (zob. kom. Kodeks postępowania administracyjnego, Piotr Przybysz, Lexis Nexis, str. 100) Zdarzenia przyszłe nie mogą stanowić o interesie prawnym, a co najwyżej o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony. Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż w ocenie Sądu słusznie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, iż skarżący, legitymujący się umową dzierżawy, nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa. Na gruncie ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U Nr 11, poz. 37 ze zm.) oraz zarządzenia Ministra Przemysłu lekkiego z dnia 19 sierpnia 1949r. (M.P. z dnia 29 sierpnia 1949r. Nr A-58, poz. 790) nie można bowiem wywieść, że dzierżawcy przysługuje interes prawny do występowania w przedmiotowej sprawie. Sąd w pełnej rozciągłości przyjmuje zatem stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 grudnia 2007r. Sygn. akt I OSK 1387/07 w którym wskazano, iż " umowa dzierżawy należy do kategorii umów prawa cywilnego i w związku z tym podlega ona skutkom (np. kwestia rozliczeń, dzierżawy, nakładów czy też rozwiązania umowy)". Skutki jakie rodzi niniejsza umowa: rzeczowe, obligacyjne, wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącego, nie mogą zatem stanowić podstawy do przyznania mu przymiotu strony w oparciu o art. 28 k.p.a w niniejszej sprawie. Uznać więc należy, iż P. jako dzierżawca, nie jest stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z [...] lutego 1960 r. Nr [...] w sprawie przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa - W. Tym samym nie może on skutecznie żądać od organu wznowienia postępowania zakończonego decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2005r. nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważność w/w orzeczenia. Wobec powyższego organ, do którego wpłynął wniosek skarżącego o wznowienie postępowania, zobowiązany był odmówić wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a wskazując, iż jego wznowienie z przyczyn podmiotowych jest niedopuszczalne. Tymczasem orzekający w sprawie organ, pomimo uznania, iż skarżący nie jest stroną postępowania, wszczął z jego wniosku postępowanie wznowieniowe i swoje rozstrzygnięcie błędnie oparł na art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a w zw. żart. 151 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c ustawy p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.