IV SA/Wa 1167/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie: WSA Katarzyna Golat (spr.) WSA Wanda Zielińska – Baran po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] lutego 2017 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku A.W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] stycznia 2017 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie rozpoznania odwołań A.W., Fundacji [...] oraz Stowarzyszenia "[...]" od decyzji Burmistrza B. z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] rozstrzygającej zagadnienie wstępne dotyczące ustalenia istnienia lub nieistnienia umowy cywilnej o przekazaniu 13 koni rasy arabskiej zawartej pomiędzy A.W. a Stowarzyszeniem "[...]" i Fundacją [...], w ten sposób, że stwierdza, iż ww. podmioty zawarły umowę cywilną o przekazaniu (powierzeniu) przedmiotowych koni pod opiekę oraz umarzającej w całości postępowanie administracyjne w sprawie odebrania A.W. 13 koni rasy arabskiej, do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny sprawy ze skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] października 2015 r. nr [...]. Zaskarżone postanowienie Kolegium z [...] lutego 2017 r. nr [...] zostało wydane w następującym stanie faktycznym oraz prawnym sprawy: Burmistrz B. postanowieniem z [...] czerwca 2015 r., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie odebrania łącznie 13 koni A.W., na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, do czasu wydania przez właściwy sąd powszechny prawomocnego wyroku w sprawie ustalenia istnienia lub nieistnienia umowy cywilnej o przekazaniu koni, zawartej pomiędzy A.W. a Stowarzyszeniem "[...]" i Fundacją [...] oraz wezwał stronę postępowania, tj. A.W., jako właściciela ww. koni, do wystąpienia, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym niniejsze postanowienie stanie się ostateczne w toku instancji, do właściwego sądu powszechnego z pozwem o ustalenie istnienia lub nieistnienia umowy cywilnej o przekazaniu koni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] października 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez A.W., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, utrzymało powyższe postanowienie w mocy. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że ocena, czy doszło do zawarcia umowy cywilnoprawnej i ewentualnie czy mamy do czynienia z oświadczeniem woli sformułowanym pod wpływem błędu, stanowić będzie kwestię prejudycjalną, obligującą do zawieszenia postępowania administracyjnego, do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez odpowiedni sąd powszechny. Zatem wynik postępowania w niniejszej sprawie jest zagadnieniem wstępnym dla postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie odebrania łącznie 13 koni A.W., na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, gdyż rzutuje on na sposób rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego. Na powyższe postanowienie Kolegium z [...] października 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A.W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3880/15, oddalił skargę. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wniósł A.W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Burmistrz B. decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] rozstrzygnął zagadnienie wstępne dotyczące ustalenia istnienia lub nieistnienia umowy cywilnej o przekazaniu 13 koni arabskiej w ten sposób, że stwierdza, iż ww. podmioty zawarły umowę cywilną o przekazaniu (powierzeniu) przedmiotowych koni pod opiekę oraz umarzającej w całości postępowanie administracyjne w sprawie odebrania A.W. 13 koni rasy arabskiej. Od wskazanej decyzji odwołania wnieśli – A.W., Fundacja [...] oraz Stowarzyszeniem "[...]". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. nr [...] zawiesiło postępowania w sprawie rozpatrzenia powyższych odwołań do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny sprawy ze skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] października 2015 r. nr [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił A.W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] lutego 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie własne z [...] stycznia 2017 r. nr [...]. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3880/15, jest kluczowe dla niniejszego postępowania odwoławczego, bowiem w zależności od rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia występowania zagadnienia wstępnego (istnienia lub nieistnienia umowy cywilnej o przekazaniu 13 koni), którą w zaskarżonej decyzji organ I instancji rozstrzygnął we własnym zakresie, w trybie art. 100 § 3 k.p.a., będzie zasadna bądź chybiona. Zatem Kolegium, orzekając już po prawomocnym rozstrzygnięciu przez sąd administracyjny skargi na postanowienie organu z [...] października 2015 r. nr [...], będzie mogło prawidłowo, zgodnie z oceną sądu, rozstrzygnąć sprawę występowania zagadnienia wstępnego (istnienia lub nieistnienia umowy cywilnej o przekazaniu 13 koni). Na powyższe postanowienie z [...] lutego 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł w piśmie z 10 kwietnia 2017 r. A.W., następnie uzupełnioną pismem profesjonalnego pełnomocnika z dnia 2 listopada 2017 r. Strona zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu: 1. naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez kwestionowanie ustaleń sądów administracyjnych, wynikających z wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 118/12 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2417/12, w zakresie administracyjnego odebrania koni A.W. na podstawie przepisów ustawy o ochronie zwierząt, co należy poczytywać jako rażące naruszenie prawa; 2. naruszenie przepisów postępowania, które może skutkować nieważnością postępowania, tj. art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art.1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.) poprzez ich zastosowanie, podczas gdy kompetencja do załatwienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynikała z art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a.; 3. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne wywiedzenie, że istnienie umowy cywilnej w przedmiocie przekazania koni pod opiekę mieści się w zakresie pojęcia zagadnienia wstępnego w rozumieniu naruszonego przepisu, podczas gdy okoliczności niniejszą należy kwalifikować jako okoliczność stanu faktycznego, co oznacza, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania do czasu wydania rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny, a organ miał obowiązek okoliczność tę ustalić w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ewentualnie w uzupełniającym postępowaniu wyjaśniającym w trybie art. 136 k.p.a.; 4. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a w zw. z art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. polegające na zawieszeniu postępowania do czasu wydania rozstrzygnięcia sprawy istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego z umowy cywilnej przez sąd administracyjny, podczas gdy sąd administracyjny nie ma kognicji do ustalania istnienia lub nieistnienia umowy pomiędzy stronami – sprawa taka, zgodnie z art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego, należy do kognicji sądów powszechnych, konsekwentnie więc tego typu sprawa nie mieści się w zakresie kontroli działalności administracji publicznej, określonym w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., a rozstrzygnięcie sądu administracyjnego nie może stanowić rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd administracyjny może jedynie badać prawidłowość rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego na potrzeby konkretnej sprawy administracyjnej; 5. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 k.p.a. w ten sposób, że na tle zgromadzonego materiału dowodowego, jednoznacznie zaprzeczającego istnieniu między stronami umowy cywilnej organ uznał istnienie jakichkolwiek wątpliwości, wymagających rozstrzygnięcia, szukając dodatkowo rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w materii istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego (art. 189 k.p.c.) w sądzie administracyjnym, zamiast posłużyć się dostępnymi dla niego środkami dowodowymi, w szczególności dowodem z przesłuchania stron w trybie art. 86 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę w ramach wskazanych kryteriów skargę należało uznać za niezasadną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Kolegium z [...] lutego 2017 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie własne z [...] stycznia 2017 r. nr [...], zawieszające postępowanie w sprawie rozpatrzenia odwołań A.W., Fundacji [...] oraz Stowarzyszenia "[...]" od decyzji Burmistrza B. z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] rozstrzygającej zagadnienie wstępne dotyczące ustalenia istnienia lub nieistnienia umowy cywilnej o przekazaniu 13 koni rasy arabskiej zawartej pomiędzy A.W. a Stowarzyszeniem "[...]" i Fundacją [...], w ten sposób, że stwierdza, iż ww. podmioty zawarły umowę cywilną o przekazaniu (powierzeniu) przedmiotowych koni pod opiekę oraz umarzającej w całości postępowanie administracyjne w sprawie odebrania A.W. 13 koni rasy arabskiej, do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny sprawy ze skargi na postanowienie Kolegium z [...] października 2015 r. nr [...]. Należy wskazać, że zarzuty niniejszej skargi skoncentrowały się zasadniczo na kwestionowaniu prawidłowości zawieszenia postępowania odwoławczego przez organ II instancji z uwagi na wystąpienie w sprawie tzw. kwestii prejudycjalnej. Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do interpretacji przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., z którego treścią organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne (kwestia prejudycjalna) stanowi zagadnienie prawne, które powstało w toku postępowania administracyjnego, i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący to postępowanie, ponieważ rozstrzygnięcie tego zagadnienia należy do właściwości sądu powszechnego lub innego organu administracji publicznej . Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2108/11). Związek zagadnienia wstępnego ze sprawą merytoryczną wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda dla wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. (wyrok NSA z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1136/13). Wskazać należy, że pomiędzy rozstrzygnięciem zapadłym przed sądem lub innym organem a rozstrzygnięciem sprawy musi zachodzić stosunek zależności tego rodzaju, że sprawa administracyjna może zostać rozstrzygnięta na różne sposoby – w zależności od tego, jakie rozstrzygnięcie wyda sąd lub inny organ. W ocenie Sądu, w analizowanym przypadku zachodzi taki stosunek zależności, ponieważ prawomocne rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny sprawy ze skargi na postanowienie Kolegium z [...] października 2015 r. rzutuje na wynik sprawy administracyjnej w ramach kontrolowanego postępowania. Bezsprzecznie oba postanowienia – z [...] października 2015 r. i z [...] lutego 2017 r. – dotyczą kwestii istnienia lub nieistnienia umowy o przekazaniu koni przez A.W. pod opiekę Fundacji [...] i Stowarzyszenia "[...]", a materia ta nie została jeszcze prawomocnie (ostatecznie) rozstrzygnięta. Sąd podziela stanowisko organu, że w zależności od rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia zagadnienia wstępnego (istnienia lub nieistnienia umowy cywilnej o przekazaniu 13 koni), którą w zaskarżonej decyzji organ I instancji rozstrzygnął we własnym zakresie, w trybie art. 100 § 3 k.p.a., będzie zasadna bądź chybiona. Dopiero bowiem po prawomocnym rozstrzygnięciu sprawy ze skargi na postanowienie z [...] października 2015 r., Kolegium będzie mogło prawidłowo rozstrzygnąć kwestię występowania zagadnienia wstępnego w kontrolowanym postępowaniu. W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydal, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podmioty te są zatem faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012). Ratio legis tego przepisu polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie prawnym (wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2016 r. II FSK 375/15). Skoro związanie w rozumieniu art. 170 p.p.s.a. dotyczy kolejnych postępowań, to implikuje ono zakaz formułowania nowych ocen prawnych sprzecznych z dotychczasowym stanowiskiem sądu. Pomimo zaś, że opisany stan związania ograniczony jest, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów, nie oznacza to, że dla prawidłowego odczytania treści tej sentencji nie należy się kierować treścią uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2016 r., II OSK 2164/15). W świetle powyższego Kolegium w sprawie rozpatrzenia ww. odwołań od decyzji Burmistrza B. z [...] sierpnia 2016 r. miało podstaw do przyjęcia, że rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w kwestii istnienia lub nieistnienia umowy cywilnej o przekazaniu 13 koni przez sąd administracyjny stanowi zagadnienie wstępne w kontrolowanym postępowaniu. Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów podniesiony przez stronę, należy stwierdzić, że są one niezasadne. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się bowiem naruszenia przez organ przepisów procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), oddalił skargę jako bezzasadną. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt w zw. z art. 120 p.p.s.a.