IV SA/Wa 1177/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant spec. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu wniosku Powiatu M. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r., stwierdzającej w punkcie I, że część działki ewidencyjnej nr [...], objętej dawnym wykazem hipotecznym [...], określona jako [...], podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. 2) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) i stwierdzającej w punkcie II, że część działki ewidencyjnej nr [...], objętej dawnym wykazem hipotecznym [...], określona jako [...], nie podpadała pod działalnie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, utrzymanej w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2015 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Stan sprawy zgodnie przedstawiał się następująco. Wnioskiem z dnia 12 kwietnia 2002 r. E. H. zwróciła się do Wojewody [...] o wydanie w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51) decyzji stwierdzającej, że majątek ziemski "D." objęte księgą wieczystą [...] położony w M., gmina K., w części stanowiącej zespół pałacowo-parkowy, stanowiący byłą własność J. H. nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Na skutek tego postępowania Wojewoda [...] wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2002 r., znak: [...] stwierdzającą, że cały majątek ziemski "D." podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Decyzja ta została następnie uchylona decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2006 r., znak: [...], a postępowanie przed organem I instancji zostało umorzone. Wyrokiem z dnia 23 maja 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 414/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną na decyzją Ministra z dnia [...] stycznia 2006 r., lecz w następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 października 2007 r., sygn. akt I OSK 15004/06, uchylił zaskarżony wyrok oraz przedmiotową decyzję Ministra. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia z [...] września 2008 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. Obie decyzje zostały następnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 27 stycznia 2009 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1809/08. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku E. H., stwierdził; - w punkcie pierwszym, że północna część działki ew. nr [...] objęta dawnym wykazem hipotecznym [...]- podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu (na mapie stanowiącej integralną część decyzji obszar ten został zaszrafowany, oznaczony jako [...] i wyznaczają go od strony południowej punkty 1 i 2, od strony północno-wschodniej granicę ewidencyjną określają granice działki ew. nr [...], natomiast od strony zachodniej granice działki ew. nr [...]); - w punkcie drugim, że pozostała część działki ew. nr [...] (objęta dawnym wykazem hipotecznym [...], oznaczona na mapie jako [...] granicząca od strony wschodniej z działką ew. nr [...], od strony południowej z działką ew. [...], od strony zachodniej z działką drogową [...], od strony północnej z obszarem, który podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu określonym w punkcie I decyzji oraz z działką ew. nr [...]) - nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Starosta Powiatu M. wnosząc o jej uchylenie w zakresie dotyczącym części działki ewidencyjnej nr [...] oznaczonej na mapie stanowiącej załącznik do decyzji jako "[...]". Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Skargę na powyższą decyzję złożył Starosta Powiatu M., M. G., wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie, że zespół pałacowo-parkowy położony na działce ewidencyjnej nr [...] w M. podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, ewentualnie o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a., oraz błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyrokiem z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1045/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Starosty Powiatu M. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Powiat M., zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: - art. 3 § 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie w ramach kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięcia o prawidłowości i poprawności dokonanych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ustaleń w zakresie utrzymania w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. stwierdzającej, że część nieruchomości, tzw. D., nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej i nieorzeczenie o uchyleniu powyższej decyzji Ministra ze względu na naruszenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przepisów postępowania, a to art. 156 § 1 pkt 4 oraz 5 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Podniesiono także, że Sąd I instancji, pomimo braku takiego zarzutu wskazanego w skardze, powinien był stwierdzić nieważność decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na istniejące przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., ponieważ decyzje skierowane zostały do Starosty M., podczas gdy stroną postępowania był Powiat M.. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że do oceny czy na dzień 1 września 1939 r. dana nieruchomość miała charakter nieruchomości ziemskiej, dodatkowo jeszcze o charakterze rolniczym, zastosowanie ma wyłącznie wypracowana na bazie uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. w sprawie W 3/89 oraz uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., o sygn. akt: I OPS 2/06 przez współczesne sądy administracyjne koncepcja związku funkcjonalnego, - art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w wyniku zastosowania błędnej wykładni i przyjęciu na bazie ustalonego stanu faktycznego, że nieruchomość nie miała charakteru ziemskiego, a jako taka nie podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Postanowieniem z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt I OSK 1465/16, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz odrzucił skargę Powiatu M.. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia NSA stwierdził m.in., że przedmiotem skargi do Sądu I instancji była decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie reformy rolnej, dotycząca stanu prawnego działki ewidencyjnej nr [...] położonej w M. stanowiącej obecnie własność Powiatu M., co wynika z treści księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w M.. Nie ulega zatem wątpliwości, że postępowanie w powyższej sprawie dotyczyło m.in. interesu prawnego aktualnego właściciela nieruchomości. Aktualny właściciel nieruchomości miał również legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego na decyzję stwierdzającą, że należąca do niego obecnie nieruchomość nie podpadała w części pod działanie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), miał bowiem interes prawny w domaganiu się kontroli decyzji administracyjnej wpływającej na określenie statusu prawnego jego nieruchomości. W realiach niniejszej sprawy podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], był Powiat M.. Jednocześnie NSA stwierdził, że starosta nie jest podmiotem uprawnionym do wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, gdyż z faktu umocowania do reprezentowania powiatu nie wynika legitymacja starosty do złożenia skargi we własnym imieniu. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy skarga na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], została złożona przez Starostę Powiatu M., a nie przez Powiat M., co miało wynikać z treści skargi, w której jako podmiot skarżący został wskazany "Starosta Powiatu M. M.G.". Wnioskiem z dnia 30 kwietnia 2018 r. Powiat M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r., z uwagi na naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. z powodu skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. W następstwie rozpoznania powyższego wniosku, opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2019 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz utrzymanej nią w mocy (wskazanej we wniosku Powiatu M.) decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister wyjaśnił na wstępie, że z uwagi na fakt, iż objęta wnioskiem decyzja Wojewody [...] została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w pierwszej kolejności należało zbadać, czy nie zachodzi podstawa do unieważnienia decyzji drugoinstancyjnej. Dopiero wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Ministra z dnia [...] kwietnia 2015 r. umożliwiłoby przeprowadzenie postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w uzasadnieniu wniosku Powiatu M., że decyzje wydane w sprawie podpadania pod przepisy dekretu zespołu pałacowo - parkowego położonego w M. powinny być doręczone Powiatowi M. jako stronie postępowania, a nie Staroście Powiatu M., Minister stwierdził, że zarówno decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r., jak i decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2015 r. zostały doręczone Staroście M., jako reprezentantowi Powiatu M.. Minister wyjaśnił przy tym, że w jego ocenie nie ma konieczności rozstrzygnięcia kwestii ważności czy też skuteczności czynności dokonywanych przez Starostę M.. Istotna natomiast z punktu widzenia podniesionego zarzutu jest wyłącznie kwestia, czy można uznać, że decyzje kierowane do Starosty M. przeznaczone były dla Powiatu M., innymi słowy czy można uznać, że o treści tych rozstrzygnięć zawiadamiany był Powiat M. jako osoba prawna. W tym względzie Minister powołał się na treść art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym regulującego zakres kompetencji starosty oraz na poglądy judykatury, dochodząc do wniosku, że skoro Starosta M. był informowany o wszystkich czynnościach prowadzonych w ramach toczących się postępowań administracyjnych, jak również odebrał zapadłe decyzje, to należy uznać, że w postępowaniu brał udział Powiat M., który był reprezentowany przez Starostę M.. Odnosząc się do przywołanego we wniosku postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt I OSK 1465/16, Minister wskazał, że jego przedmiotem była jedynie ocena skuteczności Starosty M. w zakresie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2015 r., nie odnosiło się ono natomiast w ogóle do prawidłowości badanej decyzji. Jednocześnie, co podkreślił Minister, Naczelny Sąd Administracyjny przyznał w uzasadnieniu swojego postanowienia, że Starosta M. jest umocowany do reprezentowania Powiatu M., a zarzutem będącym podstawą do odrzucenia skargi była wyłącznie okoliczność braku precyzyjnego wskazania w niej, że Starosta M. występuje w imieniu Powiatu M. W rezultacie Minister stwierdził, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], nie była dotknięta wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a przy tym z dokumentacji zebranej w sprawie nie wynika także, aby decyzja ta była obarczona inną kwalifikowaną wadą prawną, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Z tych względów nie było podstaw do stwierdzenia jej nieważności, a także nie zaistniały podstawy do kontroli decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wywiódł Powiat M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez brak uznania, że w sprawie doszło do skierowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżonej decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Uzasadniając postawiony w skardze zarzut, skarżący podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu przedstawionym w zaskarżonej decyzji, iż wydane w sprawie decyzje były kierowane do właściwej strony postępowania, która za pośrednictwem swego uprawnionego reprezentanta faktycznie je otrzymała. Skarżący wskazał, że skoro Starosta M. żadnym z etapów postępowania nie określił w imieniu jakiego podmiotu występuje, to nie powinno się mu takiej woli przypisywać bez pewności tego, że nie byłoby to obarczone ryzykiem błędu. Dalej dodał także, iż zgodnie z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a decyzja powinna zawierać oznaczenie strony lub stron. Jest to niewątpliwie jeden z istotnych składników decyzji administracyjnej jako aktu administracyjnego kształtującego o charakterze władczym organu administracyjnego. Nie może być zatem żadnej wątpliwości co do właściwego określenia adresatów tego aktu, albowiem jak w tym wypadku w sposób istotny kształtuje on uprawnienia stron - nie tylko inicjującej postępowanie, ale także uczestniczącej w postępowaniu w charakterze strony. Oczywistym jest, że decyzja administracyjna winna spełniać określone wymogi formalne, które mają określoną przyczynę i zasadność ich występowania. Niewątpliwie właściwe określenie strony postępowania wiąże się z możliwością oceny jakich stron, osób, podmiotów dotyczy dany akt, kogo obejmuje i na czyje interesy lub uprawnienia bezpośrednio lub nawet pośrednio oddziałuje. Wymóg ten jest na tyle istotny, że zdecydowano o tym, iż skierowanie aktu do osoby niewłaściwej powoduje, że akt ten może być w odpowiednim postępowaniu uznany za nieważny. Skarżący stwierdził przy tym, że w ramach toczącego się postępowania administracyjnego, na każdym jego etapie wszelka korespondencja, stanowiska, rozstrzygnięcia kierowane były nie do organu właściwej strony postępowania, co do jego reprezentanta. Oznacza to, że nie może być wątpliwości, co do tego, że prowadząc postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji Wojewoda [...] niewłaściwie określił jej adresata. Skarżący wskazał również, dla oceny niniejszej sprawy nie mogą pozostawać bez znaczenia skutki wydanego na jej kanwie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uchylił zaskarżony wcześniejszy wyrok i odrzucił złożoną skargę, w konsekwencji czego niejako zniesione zostało postępowanie, jakie ze skargi Starosty M. toczyło się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1094/15. W końcowym rezultacie odmowa stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji w zasadzie pozbawiła stronę postępowania, czyli Powiat M. realizacji zawartego w art. 45 ust 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej prawa do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez sąd. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty nie miały usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była opisana na wstępie decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], wydana po rozpoznaniu wniosku Powiatu M. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r., stwierdzającej w punkcie I, że część działki ewidencyjnej nr [...], objętej dawnym wykazem hipotecznym [...], określona jako [...], podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. 2) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) i stwierdzającej w punkcie II, że część działki ewidencyjnej nr [...], objętej dawnym wykazem hipotecznym [...], określona jako [...], nie podpadała pod działalnie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, utrzymanej w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2015 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. W ocenie strony skarżącej obie ww. decyzje nie zostały skierowane do podmiotu będącego stroną postępowania, tj. Powiatu M., lecz do Starosty Powiatu M., co wyczerpuje przesłankę stwierdzenia nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę nie podziela zapatrywania strony skarżącej co do błędnego skierowania kwestionowanych w sprawie decyzji, uznając, że obie decyzji odpowiadają w tym zakresie prawu i powinny ostać się w obrocie prawnym. Na wstępie należy zauważyć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego istotą jest zbadanie prawidłowości decyzji administracyjnej kończącej postępowanie pod względem jej zgodności z prawem. Z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1 k.p.a., może mieć ono miejsce wyłącznie wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2013 r., I SA/Wa 1361/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego względu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzja - której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczona jest wadami enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11). Organ administracyjny ocenia kwestie czysto prawne, z tego też względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty, a ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji. W postępowaniu nieważnościowym ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie jest tylko elementem prowadzącym do jej oceny (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1666/12). W tak zakreślonych ramach oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie dopatrzył się wskazywanych przez stronę skarżącą wad decyzji, gdyż wbrew twierdzeniom skargi, nie było podstaw do uznania, że kwestionowane w sprawie rozstrzygnięcia kolejno Wojewody [...] oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zostały skierowane do podmiotu będącego stroną postępowania. W pierwszej kolejności należy w tym miejscu zaakcentować, że z akt sprawy bezspornie wynika, iż stroną w niniejszej sprawie był Powiat M., który w KW nr [...] figuruje jako właściciel spornej działki nr [...], czego skarżący nie kwestionuje. Spór więc zasadza się na kwestii rozstrzygnięcia, czy w stanie faktycznym sprawy, kwestionowane rozstrzygnięcia organów administracji zostały skierowane do podmiotu reprezentującego stronę postępowania, czy też do podmiotu niebędącego stroną danego postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, w niniejszym przypadku, mamy do czynienia z pierwszą z wymienionych okoliczności, gdyż nie ma podstaw do przyjęcia, że choć z rozdzielnika decyzji wynika, iż zostały one doręczone Staroście Powiatu M., to nie Powiat, lecz właśnie starosta osobiście, jako osoba fizyczna, był faktycznym adresatem tych rozstrzygnięć. Czym innym jest bowiem doręczenie decyzji osobie reprezentującej stronę od skierowania decyzji do podmiotu niebędącego stroną postępowania. Trzeba w tym miejscu wyraźnie stwierdzić, że zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. Należy więc przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym, którego stroną jest powiat, starosta jest podmiotem reprezentującym tę jednostkę samorządu terytorialnego, którego zdolność procesowa obejmuje również dokonywanie czynność procesowych "na zewnątrz", inaczej rzecz ujmując i przenosząc to na realia niniejszej sprawy, należy powiedzieć, że stroną w niej był bezspornie Powiat M., zaś zdolność do podejmowania w toku postępowania czynności procesowych i reprezentowania Powiatu miał Starosta. W tym stanie rzeczy orzekające w sprawie organy administracji powinny były wskazać w swoich rozstrzygnięciach Powiat jako stronę postępowania, a nie starostę i adres starostwa powiatowego, jednakże skoro zapadłe w sprawie decyzji bezspornie dotyczyły działki, której właścicielem był Powiat M., to nie może ulegać wątpliwości, że stroną postępowania był właśnie ten Powiat, jako jednostka samorządu terytorialnego, będąca reprezentowaną przez Starostę urzędującego w Starostwie Powiatowym, jako aparacie pomocniczym powiatu, do którego to Starostwa doręczono obie kwestionowane decyzje. Dodać przy tym trzeba, że nie ma żadnych podstaw, by twierdzić, że rozstrzygnięcia, których unieważnienia domaga się strona skarżąca, dotknięte były kwalifikowaną wadą prawną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem nie sposób znaleźć powód dla twierdzenia, że Starosta mógł w niniejszej sprawie występować w innej roli niż podmiotu reprezentującego powiat. Starosta nie mógł bowiem posiadać w niej żadnego osobistego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., w sytuacji, gdy jasnym jest, że to reprezentowany przez niego Powiat jest stroną przedmiotowego postępowania. Ponadto obie decyzje zostały przesłane na adres Starostwa Powiatowego w M., a nie na prywatny adres Starosty, dodatkowo decyzje te nie odwołują się personalnie do konkretnej osoby piastującej funkcję starosty, lecz do swoistego organu powiatu, co jednoznacznie świadczy o tym, że decyzje te były kierowane do podmiotu reprezentującego jednostkę samorządu terytorialnego, która była stroną postępowania, a nie – jak zdaje się twierdzić skarżący – do zupełnie nieuprawnionego podmiotu. W tym miejscu Sąd w składzie orzekającym za stosowne uważa wskazać na wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, który akceptuje i przyjmuje za własny, że starosta jest organem reprezentującym powiat na zewnątrz, co oznacza, że we wszelkich stosunkach z organami administracji rządowej i samorządowej jest on uprawniony do reprezentowania interesów powiatu. W zakres tej reprezentacji wchodzą zaś zarówno czynności faktyczne, jak i prawne (por. wyrok NSA z 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1724/13, a także wyrok NSA z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3247/15). Powyższe stanowisko zostało sformułowane przez NSA w zbliżonych stanach faktycznych do rozpatrywanej sprawy, gdzie również sporną kwestią była dopuszczalność uznania, że pisma procesowe, w tym orzeczenia kierowane do starosty przeznaczone były faktycznie dla powiatu, a więc że o treści zapadłych rozstrzygnięć zawiadamiany był również powiat, jako osoba prawna. Zważywszy na to, że w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż Starosta Powiatu M. był informowany o wszystkich czynnościach postępowania administracyjnego, jak również że jemu zostały doręczone zapadłe w sprawie decyzje, nie można uznać inaczej, niż że w tym postępowaniu Starosta M. skutecznie reprezentował Powiat M. Doręczenie pism Staroście, na adres starostwa powiatowego nie wypełnia zatem przesłanki stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Co więcej, takie doręczenie w pełni koresponduje z treścią przepisów regulujących instytucję doręczenia, w ramach których ustawodawca jednoznacznie sformułował, iż pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi (art. 40 § 1 k.p.a.), przy czym zgodnie z art. 45 k.p.a., jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Przepis art. 44 stosuje się odpowiednio. Z powyższych względów, jako nietrafny należało uznać zasadniczy zarzut wniesionej skargi naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż decyzje, których unieważnienia domagała się strona skarżąca, mimo błędnego oznaczenia strony w ich rozdzielniku, zostały prawidłowo skierowane do Powiatu M., który był reprezentowany przez Starostę tego Powiatu. Powyższe nie stoi w sprzeczności z postanowieniem NSA z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt I OSK 1465/16, gdyż NSA tym orzeczeniem, nie przesądził o wystąpieniu wady nieważności, którą starała się wykazać w niniejszej sprawie strona skarżąca, lecz oceniał skuteczność Starosty M. w zakresie wniesienia przez niego skargi do sądu administracyjnego. Odnosząc się do twierdzenia zawartego w uzasadnieniu skargi strony skarżącej, że została ona pozbawiona prawa do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez sąd, w związku z ww. postanowieniem NSA z dnia 29 września 2017 r., które zniosło postępowanie sądowoadministracyjne przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. I SA/Wa 1094/15, oraz odmową stwierdzenia nieważności kwestionowanych w sprawie decyzji, należy uznać je za chybione. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że rolą Sądu w niniejszej sprawie była kontrola legalności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2019 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji ww. Ministra z dnia [...] kwietnia 2015 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Sąd nie był przy tym władny oceniać merytorycznej zawartości decyzji, których unieważnienia domagała się strona skarżąca, lecz badał, czy w toku ich wydawania nie doszło do naruszeń prawa określonych w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., dochodząc do przekonania, że tego rodzaju naruszenia nie miały miejsca. W tym zakresie strona skarżąca zrealizowała zatem przyznane jej konstytucyjnie prawo do sądu. Jednocześnie nie można podzielić argumentu, iż orzeczenie NSA oraz odmowa stwierdzenia nieważności wnioskowanych decyzji pozbawiły stronę możliwości merytorycznego zbadania sprawy przez sąd. Strona bowiem skorzystała z takiej możliwości, lecz na skutek popełnionych przez nią uchybień proceduralnych, na jakie w swoim postanowieniu z 29 września 2017 r. wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, jej zabiegi dochodzenia merytorycznego rozpatrzenia sprawy okazały się nieskuteczne. Okoliczność ta nie świadczy jednak o odebraniu stronie prawa do sądu, lecz o nieskuteczności skorzystania przez nią z tego prawa. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie znalazł podstaw do uznania zarzutów skargi za uzasadnione. Jednocześnie, działając z urzędu, Sąd nie dopatrzył się innego rodzaju naruszeń prawa, które przemawiałyby za koniecznością wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Mając zatem powyższe na uwadze, działając na postawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.