IV SA/Wa 1203/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi H. C. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Wnioskiem z dnia 3 czerwca 2011 r. H. C. wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego w zabudowie kontenerowej (dwa moduły) o pow. zabudowy ok. [...] m2, wymiarach ok. [...] m2 i wysokości ok. [...] m2, zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie [...], stanowiącej teren zamknięty P. S.A. Wojewoda [...], rozpoznając powyższy wniosek, po przeprowadzeniu analizy zebranych materiałów i dokumentów w rozpatrywanej sprawie, uwzględniając wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, ale biorąc pod uwagę przede wszystkim przepisy odrębne w zakresie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta G., tj. uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] kwietnia 2005 r., dla terenów sąsiedzkich m. in. zakaz lokalizacji tymczasowych obiektów handlowo-usługowych, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla opisanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego ze względu na niezgodność przedmiotowej inwestycji z przepisami odrębnymi. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z zebranych w sprawie materiałów i dokumentów wynika, że działka objęta wnioskiem stanowi teren zamknięty P. i w tym przypadku, zgodnie z art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, planowana inwestycja nie jest objęta planem miejscowym. Z pozyskanych od Burmistrza Miasta i Gminy G. informacji o stanie prawnym i rzeczywistym terenu planowanej inwestycji wynika brak zapewnienia dostępu do drogi publicznej, dużym natężeniu ruchu na ul. [...] oraz o zakazie lokalizowania na terenie miasta G. obiektów o charakterze kontenerowym, a ponadto w przedmiotowej lokalizacji przebiega [...] będąca własnością [...] Sp. z o. o. Z odwołaniem od powyższej decyzji wystąpiła H. C., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając organowi naruszenie art. 6 kpa i art. 107 § 1 i § 3 kpa poprzez podejmowanie działań pozbawionych podstawy prawnej i niewystarczające uzasadnienie okoliczności faktycznych przemawiających za odmową ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji; naruszenie art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranego materiału oraz naruszenie art. 60 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując argumentację organu pierwszej instancji. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji działka gruntu będąca przedmiotem niniejszego postępowania została zakwalifikowana jako teren zamknięty na mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają [...], jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. Ml Nr [...], poz. [...] ze zm.). Przedmiotowa nieruchomość została wskazana w tomie [...] załącznika do wymienionej decyzji Ministra Infrastruktury nr [...] pod poz. [...]. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymagań wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym, w myśl art. 61 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Jako przepisy odrębne na gruncie niniejszej sprawy traktuje się przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa (Dz. U. Nr 207, poz. 2107). Art. 2 pkt 9 Prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowi, że przez tereny zamknięte rozumie się tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych, którzy w drodze decyzji ustalają tereny zamknięte. Organ wydający decyzję zawiadamia Głównego Geodetę Kraju o ustaleniu terenu zamkniętego oraz podaje klauzulę tajności informacji dotyczących obiektów znajdujących się na tym terenie. Powyższe rozwiązania prawne uzasadniają w ocenie organu stanowisko, że jakiekolwiek rozważania dotyczące braku uzasadnienia w przedmiocie traktowania danego terenu jako zamkniętego ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa oraz badania możliwości zrealizowania przedmiotowej inwestycji na tym terenie, do czasu wyłączenia go spod działania powołanej decyzji nr [...] są bezprzedmiotowe. O tym, czy właściwy wojewoda uwzględni wniosek inwestora, decyduje uznanie tego organu, że zamiar wnioskodawcy da się pogodzić z celem ustanowienia terenu zamkniętego, którym jest wzgląd na obronność i bezpieczeństwo państwa. W przypadku wnioskowanej inwestycji powyższa okoliczność nie zachodzi, co musi skutkować wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla wymienionego przedsięwzięcia. Jako bezzasadny organ ocenił zarzut skarżącej, że Wojewoda zbyt ogólnikowo i lakonicznie uzasadnił, dlaczego projektowane zamierzenie budowlane nie może być zrealizowane na terenie zamkniętym. Wskazano, że decyzja ma charakter uznaniowy, co ma związek ze szczególnym charakterem terenu zamkniętego i celem jego ustanowienia. Stąd też organ nie ma obowiązku prowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie sytuowania danej inwestycji na takim terenie. Organ odwoławczy powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt lI OSK 1075/07, w którym Sąd stwierdził, że nie ma żadnego znaczenia, czy w konkretnym miejscu, w którym inwestor zamierza zrealizować przedmiotową inwestycję, znajdują się [...] lub jakiekolwiek inne obiekty objęte obszarem [...]. Wystarczające jest normatywne określenie w powyższej decyzji, wydanej w wykonaniu upoważnienia ustawowego, poprzez umieszczenie terenu w załączniku do tej decyzji, jako zamkniętego ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa. Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H. C., wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisów art. 7 kpa, art. 8kpa i art. 107 § 1 i § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa; 2) błędną wykładnię art. 2 pkt 9 oraz art. 4 ust. 2b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez przyjęcie, że przepisy te wprowadzają ograniczenia co do możliwości realizacji inwestycji na terenach zamkniętych; 3) błędne zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie istnieją przepisy odrębne ograniczające możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji na terenie zamkniętym. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organy administracji dopuściły się dowolności interpretacyjnej. Nie wyjaśniły bowiem, w jaki sposób przepis art. 2 pkt 9 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ogranicza zakres możliwych rodzajów inwestycji na terenie zamkniętym. W ocenie skarżącej z normy tej nie wynika automatycznie żadne ograniczenie swobody w zagospodarowaniu przestrzennym strefy terenu zamkniętego. Zdaniem skarżącej, organy nie wyjaśniły dlaczego projektowanego zamierzenia inwestycyjnego nie można zrealizować na nieruchomości. Ponadto organ w ogóle nie wskazał, jaki związek ma przepis art. 4 ust. 2b Prawa geodezyjnego i kartograficznego z niniejszą sprawą. Nie wyjaśnił także, jakie znaczenie ma wprowadzony tym przepisem obowiązek informowania Głównego Geodety Kraju o klauzuli tajności, ani tym bardziej nie wykazał, żeby miało to jakikolwiek wpływ na możliwość wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Skarżąca, powołując się błędne zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, również podniosła, że organ nie wskazał, aby wydanie pozytywnej decyzji w niniejszej sprawie rzeczywiście naruszało jakiekolwiek odrębne przepisy, a w szczególności powołane regulacje Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Dodatkowo skarżąca podniosła zarzut naruszenia zasady równości wobec prawa, tj. art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wskazując, że w sąsiedztwie zamierzonej inwestycji zrealizowane zostało podobne przedsięwzięcie (decyzja z dnia [...] marca 2010 r.). W odpowiedzi na skargę Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy, wydając zaskarżony akt, nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie celowości czy słuszności. Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. W ocenie Sądu organy administracji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrały materiał dowodowy, a następnie dokonały prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa (Dz. U. Nr 207, poz. 2107). W przedmiotowej sprawie bezsporna jest okoliczność, że inwestycja projektowana na działce nr [...] położonej w obrębie [...] stanowi teren zamknięty, zastrzeżony ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa. Działka ta za teren zamknięty została uznana na mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają [...], jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. Ml. Nr [...], poz. [...] ze zm.). Aktualnie działka ta nadal stanowi teren zamknięty na mocy tej decyzji, bowiem została wskazana w tomie [...] załącznika do wymienionej decyzji nr [...] pod pozycją [...]. Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi w art. 4 ust. 2a, że tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji, zaś organ ustalający teren zamknięty zawiadamia Głównego Geodetę Kraju o ustaleniu terenu zamkniętego oraz podaje klauzule tajności informacji dotyczących obiektów znajdujących się na tym terenie. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa (Dz. U. Nr 207, poz. 2107) zawiera katalog nieruchomości, które ze względu na sposób wykorzystywania uznaje się za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa. Wśród tych nieruchomości wymienione są nieruchomości [...]. Powyższe uregulowania prawne wskazują, że teren zamknięty ma charakter szczególny, wymaga szczególnego reżimu z uwagi na cel jego ustanowienia, jakim jest obronność i bezpieczeństwo państwa. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy na terenie zamkniętym jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Na gruncie niniejszej sprawy przepisami odrębnymi są przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz wspomniane już rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa. Art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera zakazu lokalizowania inwestycji na terenach zamkniętych, ale wymaga by była zgodna z przepisami odrębnymi, zaś art. 60 ust. 3 tej ustawy stanowi, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje wojewoda. W przypadku braku zgodności z przepisami odrębnymi organ nie może wydać innego rozstrzygnięcia, jak tylko odmówić ustalenia warunków zabudowy. Organy obu instancji prawidłowo uznały, że zamiaru inwestora realizacji na terenie zamkniętym budowy pawilonów handlowych nie można zakwalifikować jako obiektu służącego obronności i bezpieczeństwu państwa i nie da się go pogodzić z celem ustanowienia terenu zamkniętego, którym jest wzgląd na obronność i bezpieczeństwo państwa. Oznacza to, że ustalenie warunków zabudowy byłoby sprzeczne z przepisami odrębnymi. Decyzja organu odmawiająca ustalenia warunków zabudowy ma charakter uznaniowy i to organ rozstrzyga o tym, czy projektowana inwestycja da się pogodzić z celem ustanowienia terenu zamkniętego czy też nie. Skarżąca zarzuciła, że organy orzekające nie wyjaśniły dlaczego projektowanej inwestycji nie można zrealizować na przedmiotowej nieruchomości i że z przepisów prawa w jej ocenie nie wynikają żadne ograniczenia swobody w zagospodarowaniu przestrzennym obszaru stanowiącego teren zamknięty. Zarzut ogólnikowego i lakonicznego uzasadnienia decyzji był już podnoszony w odwołaniu. Organ odwoławczy odniósł się do tego zarzutu w uzasadnieniu decyzji, powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1075/07 (LEX nr 488502) i nie można odmówić racji stanowisku organu, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a które zgodne jest z wykładnią prawną popartą także w wyroku z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 637/09, (LEX nr 597739), w którym Sąd stwierdził, że zarzut braku uzasadnienia w przedmiocie przyczyn ustanowienia danego terenu jako zamkniętego ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa jak również braku szczegółowego badania możliwości zrealizowania inwestycji na tym terenie jest bezprzedmiotowy z uwagi na szczególny charakter tego terenu i cel jego ustanowienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prawny wyrażony w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym stwierdzono, że jakiekolwiek dywagacje dotyczące braku uzasadnienia do traktowania danego terenu jako zamkniętego ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, a także braku szczegółowego badania możliwości zrealizowania przedmiotowej inwestycji na tym terenie, do czasu wyłączenia go spod działania decyzji ustalającej teren zamknięty, a w konsekwencji pozbawienia prawnego charakteru jako terenu zamkniętego są de facto bezprzedmiotowe. O tym, czy właściwy organ (wojewoda) uwzględni wniosek inwestora decyduje uznanie organu, że zamiar wnioskodawcy da się pogodzić z celem ustanowienia terenu zamkniętego, którym jest wzgląd na obronność i bezpieczeństwo państwa. Sama nazwa "teren zamknięty" wskazuje, że jest to teren o charakterze szczególnym i nie może być traktowany jak teren o reżimie zwykłym. Wynika to z przepisów odrębnych, które nie tylko wymagają rejestracji tego terenu w starostwie, ale nakładają klauzulę tajności na istniejącą na terenie zamkniętym zabudowę. Uznanie nieruchomości za teren zamknięty, jako niezbędnej na cele obronności i bezpieczeństwa państwa w połączeniu z tajnością istniejącej na niej zabudowy oznacza niewątpliwie, że nie każda inwestycja może być w tym obszarze zrealizowana. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego w kierunku, czy projektowana inwestycja może być zrealizowana w tym obszarze oznaczałoby konieczność ustalenia i ujawnienia konkretnego celu, na jaki w ramach obronności i bezpieczeństwa państwa nieruchomość została przeznaczona. Tymczasem status terenu zamkniętego jest równoznaczny z zakazem ujawnienia sposobu jego zagospodarowania na cele obronne i bezpieczeństwa państwa. Organ rozstrzygający wniosek inwestora nie może badać celu dla jakiego dany teren został uznany za zamknięty, jak i zasadności wydania decyzji o ustaleniu terenu zamkniętego. Względy te z reguły stanowią materię zastrzeżoną. Szczegółowe wyliczenie w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których realizacja inwestycji nie jest możliwa godziłoby w cel, dla którego teren zamknięty został ustanowiony. W konsekwencji prowadziłoby to do ujawnienia celu, dla którego teren ten stał się terenem zamkniętym. Stąd też wymaga podkreślenia, że przedmiotowa decyzja uznaniowa ze swej natury nie może być wyczerpująco uzasadniona przez organy orzekające w aspekcie celu, dla jakiego teren zamknięty został ustanowiony. Z tego to powodu nie można traktować sprawy niniejszej tak, jakby dotyczyła ona terenu o zwykłym reżimie, a nie specjalnym, jakiemu podlega teren zamknięty. Należy zatem podzielić stanowisko organu odwoławczego, że nie można wymagać od organu, aby prowadził wnikliwie postępowanie wyjaśniające w kwestii możliwości sytuowania na nim zamierzonej inwestycji. Wobec tego stwierdzenie organów, że projektowana inwestycja nie da się pogodzić z celem ustanowienia terenu zamkniętego, którym jest wzgląd na obronność i bezpieczeństwo państwa do czasu wyłączenia nieruchomości z terenów zamkniętych, należy ocenić jako uzasadnienie prawidłowe i wystarczające (por. już wyżej powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 637/09, LEX nr 597739). Z tych względów, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącą zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji, bowiem w rozpoznawanej sprawie, organy wydając decyzje o odmowie ustalenia warunków zabudowy, podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i merytorycznego załatwienia sprawy, dokonując przy tym prawidłowej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, w sposób wyczerpujący zebrały i dokonały prawidłowej oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a ustalone okoliczności faktyczne sprawy znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych sprawy. Na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie mógł mieć także zarzut naruszenia przez orzekające organy zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. Okoliczność, że w sąsiedztwie planowanej przez skarżącą inwestycji zrealizowane zostało podobne zamierzenie nie może skutkować uznaniem przez organ, że planowana inwestycja jest zgodna z prawem. Obowiązkiem organu jest bowiem zbadanie rzetelnie i indywidualnie każdej sprawy, biorąc pod uwagę jej uwarunkowania prawne i faktyczne. W rozpoznawanej zaś sprawie poczynione przez organy ustalenia doprowadziły do uznania, że należy odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.