IV SA/Wa 1205/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty W. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" Stowarzyszenia [...] z siedzibą w M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia postanawia: oddalić wniosek. W piśmie z dnia 13 marca 2015 r. Stowarzyszenie "[...]" Stowarzyszenie [...] z siedzibą w M., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosło za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "[...]" zlokalizowanego na działkach nr ew.: [...], obręb [...] w gm. Z. przy ul. [...]. W skardze profesjonalny pełnomocnik skarżącego zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty W. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach: [...] w obrębie [...] położonych przy ul. [...] w Z. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że decyzja objęta wnioskiem, wydana została bez jakiejkolwiek kontroli czynnika społecznego. W ocenie pełnomocnika, "okoliczność braku udziału Stowarzyszenia w postępowaniu dotyczącym decyzji środowiskowej w pełni uzasadnia włączenie czynnika społecznego do postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę (...)", które to "okoliczności z pewnością uzasadniają możliwość wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla skarżącego". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności została w sposób kompleksowy uregulowana w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. zm.), zaś katalog pozytywnych przesłanek warunkujących wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonania aktu lub czynności określony został w art. 61 § 3 tej ustawy i ma on charakter taksatywny. Zgodnie z treścią tego przepisu, sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli została spełniona co najmniej jedna z ustawowych przesłanek, tj. zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Konstrukcja wskazanej instytucji prawnej oparta została na zasadzie skargowości i wymaga od Sądu rozważenia interesów wszystkich stron i uczestników postępowania. Z powyższej normy prawnej wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania możliwości zaistnienia okoliczności określonych w powołanym przepisie, czyli niebezpieczeństwa nastąpienia szkody oraz jej rozmiarów, które muszą być znaczne, a więc większe niż zwykłe konsekwencje wykonania aktu, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Pozytywne rozstrzygnięcie żądania strony zależy więc od spełnienia jednej z dwóch wymienionych wyżej przesłanek, przy czym nawet w przypadku spełnienia jednej z nich zostało ono pozostawione uznaniu Sądu, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu "sąd może". W ocenie Sądu niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie musi mieć charakteru materialnego. Chodzi więc o taką szkodę majątkową lub niemajątkową, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek późniejszego zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, a który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., II SA/Bk 352/06, Lex nr 192964 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 20 grudnia 2004 r., GZ 138/04, Lex nr 281811 i z dnia 6 lutego 2009 r., II FZ 39/09, Lex nr 489786). Rozpoznając przedmiotowy wniosek podnieść należy, że przedmiotem skargi, a zatem i oceny dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, jest tylko i wyłącznie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia. Postępowanie to nie może obejmować oceny zasadności decyzji Starosty W. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę, wstrzymania której domaga się profesjonalny pełnomocnik skarżącego w tymże postępowaniu, ponieważ decyzja z dnia [...] grudnia 2014 r. jest decyzją merytoryczną, orzekającą co do istoty sprawy, zaś postanowienie Kolegium z dnia [...] lutego 2015 r. jest aktem proceduralnym. Ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia z dnia [...] lutego 2015 r. ogranicza się więc wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania, stąd kwestie dotyczące istoty sprawy, na tym etapie postępowania nie mogą być brane pod uwagę, albowiem decyzja Starosty z dnia [...] grudnia 2014 r., nie mieści się w granicach sprawy określonych w art. 135 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 października 2004 r., sygn. II SA/Ka 2352/02 (Lex nr 229505) wraz z glosą aprobującą Z. Kmieciaka, OSP 2007 nr 3, poz. 25]. Zważyć ponadto należy, że w myśl art. 61 § 3 powołanej ustawy sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zatem co do zasady, przedmiotem postanowienia o wstrzymaniu wykonania jest akt zaskarżony do sądu administracyjnego. W wyjątkowych zaś przypadkach przedmiotem takiego rozstrzygnięcia mogą być inne akty podjęte we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Odnosząc się wobec tego do kwestii dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2014 r. zauważyć należy, że zasadnicze znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma ustalenie zakresu znaczenia sformułowania "w granicach tej samej sprawy" użytego w powołanym wyżej przepisie. Należy przyjąć, że ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw: prawnej i faktycznej. Użyty w treści art. 61 § 3 wymienionej ustawy zwrot "w granicach tej samej sprawy" należy interpretować w powiązaniu z art. 3 § 2 powołanej ustawy, który wskazuje na przedmiot sądowej kontroli, a także art. 134 i art. 135 tej ustawy, które regulują zakres sądowej kontroli. Ten ostatni przepis stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Można więc powiedzieć, że pojęcia "granice tej samej sprawy" i "granice sprawy, której dotyczy skarga" zakreślają zbliżone ramy prawne. Tak szerokie rozumienie sprawy administracyjnej, nie umożliwia jednak, w ocenie Sądu rozpoznającego wniosek, wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia orzekającego o udzieleniu pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy przedmiotem obecnej rozpatrywanej skargi jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia. Brak jest bowiem w obu aktach administracyjnych tożsamości w zakresie podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia. Decyzja Starosty z dnia [...] grudnia 2014 r. o pozwoleniu na budowę wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, natomiast zaskarżone w niniejszym postępowaniu postanowienie wydane zostało na podstawie art. 61a kpa. W niniejszym postępowaniu organ nie prowadził więc postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, lecz badał przesłanki warunkujące dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia. Brak jest zatem tożsamości spraw w znaczeniu materialnym, co uzasadnia stwierdzenie, że decyzja Starosty W. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę nie może być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w przedmiotowym postępowaniu. Z przepisu art. 61 § 3 powołanej ustawy wynika, że instytucja wstrzymania wykonania może dotyczyć jedynie zaskarżonego aktu lub czynności. Natomiast zgodnie z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten stanowi podstawę prawną do przeprowadzenia przez sąd kontroli rozstrzygnięć podjętych przez organ pierwszej instancji w toku rozpoznawania skargi na akt lub czynność podjęte przez organ odwoławczy. Art. 135 wraz z art. 61 § 3 tej ustawy uzasadnia rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania nie tylko zaskarżonego aktu lub czynności, lecz również aktu lub czynności poprzedzających zaskarżony akt lub czynność. Podnieść jednakże należy, że w kontekście przedmiotu niniejszej sprawy, wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty W. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę nie mieści się w sprecyzowanej, w przytoczonym przepisie art. 135, definicji "granic danej sprawy", zakres tego pojęcia sprecyzowany w tym przepisie jest różny od tego stanu faktycznego. Sąd rozpoznający wniosek w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że kontrola legalności postanowienia dotyczącego odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia, nie rozciąga się na badanie przesłanek zastosowania na podstawie art. 135 powołanej ustawy środków w niej przewidzianych w stosunku do decyzji Starosty W. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę. Postanowienie w kwestii odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie rozstrzygnięciem formalnym, w którym ocenie podlegają przesłanki procesowe, podczas gdy kontrola legalności decyzji administracyjnej, rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, obejmuje nadto ocenę przesłanek materialnoprawnych. W konsekwencji tego, w niniejszym postępowaniu, wniosek o wstrzymanie wykonania udzielonego pozwolenia na budowę orzeczonego decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nie może zostać uwzględniony, bowiem nie dotyczy aktu wydanego w granicach tej samej sprawy, której dotyczy skarga. Nie jest dopuszczalne, by w sprawie ze skargi na decyzję czy postanowienie zapadłe w jednym postępowaniu administracyjnym orzekać o wstrzymaniu choćby części decyzji ostatecznej wydanej w innej sprawie administracyjnej. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny Sąd stwierdza, że w takiej sytuacji należy wykluczyć możliwość pozytywnego rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2014 r., a skoro wniosek jest niedopuszczalny, obliguje Sąd do jego oddalenia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 61 § 3 a contrario ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.