IV SA/Wa 1217/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. Paweł Jastrzębski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych uchyla zaskarżoną decyzję I. Przedmiotem skargi jest decyzja Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "Prezes IPN") nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezesa IPN nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. o odmowie potwierdzenia, że A. O. (dalej: "skarżący") spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 693 ze zm., dalej: "ustawa o działaczach opozycji"). II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. II.1. A. O. wnioskiem z [...] lipca 2017 r. zwrócił się do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie spełnienia warunków, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. II.2. W wyniku przeprowadzonej kwerendy w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci Narodowej (dalej: "IPN") odnaleziono zapisy ewidencyjne dotyczące wnioskodawcy, w tym m.in.: - kartę z kserokopii dziennika rejestracyjnego [...] w [...] za lata 1975-1990, sygn. IPN [...] t. I, z której wynika, że w dniu [...] grudnia 1981 r. do numeru [...] Wydział [...] KWMO w [...] zarejestrował tajnego współpracownika o pseudonimie "[...]". W dniu [...] czerwca 1983 r. zdjęty z ewidencji i przekazany do archiwum do numeru [...]; - kartę z kserokopii dziennika archiwalnego sygnatury [...] w [...] za wrzesień 1975 - marzec 1984, sygn. [...] z której wynika, że w dniu [...] czerwca 1983 r. akta dotyczące A. O., s. S. tajnego współpracownika o pseudonimie "[...]" składające się z teczki pracy i teczki personalnej (2 tomy) zostały przekazane do archiwum przez [...] w [...]. Na karcie odnotowano również zapis: "okres prowadzenia sprawy [...] grudnia 1981 – [...] czerwca 1983". Materiały zniszczono protokołem brakowania Nr [...]. W rubryce uwagi zapisano datę: [...] czerwca 1983 r.; - kartę E - 14 z kartoteki odtworzeniowej MSW w [...], sygn. [...] z której wynika, że skarżący w dniu [...] grudnia 1981 r. został zarejestrowany przez [...] w [...] jako tajny współpracownik o pseudonimie "[...]" do numeru [...]; współpracę zakończono w dniu [...] czerwca 1983 r. z powodu niechęci do współpracy; w dniu [...] czerwca 1983 r. materiały złożono w archiwum [...] w [...] pod numerem [...]; - kartę Mkr-2 z kartoteki odtworzeniowej byłego Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...], sygn. IPN [...], z której wynika, że A. O. w dniu w dniu [...] grudnia 1981 r. został zarejestrowany przez [...] w [...] jako tajny współpracownik o pseudonimie "[...]" do numeru [...]; współpracę zakończono w dniu [...] czerwca 1983 r. z powodu niechęci do współpracy; w dniu [...] czerwca 1983 r. materiały złożono w archiwum [...] w [...] do numeru [...]. II.3. Po rozpatrzeniu wniosku Prezes IPN wydał decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. o odmowie potwierdzenia, że A. O. spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. II.4. Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem z [...] stycznia 2018 r. We wniosku stwierdził, że kwestionuje rzetelność stworzonych dokumentów i faktu zarejestrowania go jako tajnego współpracownika. Wnioskodawca wskazał m. in. na niezgodność: - dat: [...] grudnia 1981 r., [...] grudnia 1981 r. i [...] grudnia 1985 r. tj. dat zarejestrowania tajnego współpracownika o pseudonimie "[...]"; - dat: [...] czerwca 1983 r., [...] czerwca 1983 r. i [...] czerwca 1983 r. tj. dat zakończenia współpracy; - dat: [...] czerwca 1983 r. i [...] czerwca 1983 r. tj. dat złożenia materiałów do archiwum. Zdaniem wnioskodawcy rejestracja w oparciu o powyższe fakty była pozorna. II.5. Prezes IPN decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]. Organ wskazał w uzasadnieniu, że fakt rejestracji A. O. w dzienniku rejestracyjnym [...] w [...] jako TW ps. "[...]" oraz założenie mu teczki personalnej i pracy, których oryginały nie zachowały się oznacza, że dokumenty ewidencyjne zostały wytworzone przy udziale wnioskodawcy w ramach czynności wykonywanych w charakterze tajnego informatora organów bezpieczeństwa państwa. Tym samym zapisy te wypełniają dyspozycję art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. Odnalezione w wyniku kwerendy archiwalnej zapisy ewidencyjne były świadectwem podjętej przez wnioskodawcę współpracy z organami bezpieczeństwa państwa. Kolejne etapy współpracy (podjęcie współpracy, zakończenie) były dokumentowane w zapisach ewidencyjnych. Mimo, że wnioskodawca nie uczestniczył bezpośrednio w ich tworzeniu to można stwierdzić, że współuczestniczył w ich powstaniu przez podjętą decyzję o współpracy z organami bezpieczeństwa państwa. Odnosząc się do treści pisma skarżącego z dnia [...] lutego 2018 r. organ wskazał, że decyzja nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. wydana na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 4 ustawy o działaczach ma charakter decyzji deklaratoryjnej. Akt deklaratoryjny jest aktem prawnym, który potwierdza istniejące prawa i obowiązki jego adresata(ów). Decyzje deklaratoryjne potwierdzają jedynie skutki prawne, które wynikają wprost z ustawy. Skutek w postaci przyznania jednostce owych praw wynika więc nie z mocy decyzji, lecz z mocy samych norm ustawowych. Organ wydając ten rodzaj decyzji administracyjnej potwierdza lub odmawia potwierdzenia określonych faktów na podstawie posiadanych w swoim zasobie archiwalnym dokumentów. W sposób prawnie wiążący stwierdza o istnieniu określonego stanu prawnego, w tym przypadku o istnieniu lub nieistnieniu dokumentów spełniających przesłanki wymienione w cytowanych przepisach. Prezes IPN podniósł, że istotą prowadzonego postępowania było ustalenie, czy w zasobie archiwalnym IPN znajdują się dokumenty dotyczące A. O., spełniające kryteria, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. Tym samym organ zobowiązany był jedynie do badania, czy treść odnalezionych dokumentów potwierdza, że zostały one wytworzone przez wnioskodawcę lub przy jego udziale w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Organ nie powinien natomiast badać innych kwestii, takich jak okoliczności rozpoczęcia i zakończenia współpracy, działalności opozycyjnej danej osoby, czy też okoliczności i rodzaju represji stosowanych przez ówczesne władze wobec wnioskodawcy. Okoliczności te, jak i inne dowody, np. wyroki sądowe, wyjaśnienia strony czy inne nie zmieniają bowiem faktu posiadania przez Instytut Pamięci Narodowej dokumentów spełniających kryteria, o których mowa w art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. Odnosząc się do zapisów, że akta archiwalne składały się z dwóch tomów Prezes IPN stwierdził, że dokumenty związane z osobą i działalnością TW gromadzono w teczce personalnej TW i teczce pracy TW. Przy rejestracji TW jednostka pionu "C" wydawała jednostce SB prowadzącej współpracownika ostemplowane i oznaczone numerem rejestracyjnym okładki teczki personalnej i teczki pracy. Teczka personalna po wyeliminowaniu TW z sieci agenturalnej była archiwizowana w biurze "C" MSW, ewentualnie Wydziale "C" właściwej jednostki terenowej SB i rejestrowana w dzienniku archiwalnym o sygnaturze [...]. Zarchiwizowaną teczkę personalną łączono w jeden poszyt lub teczkę z teczką pracy TW, bądź traktowano jako tom pierwszy archiwalnych materiałów agenturalnych. W przedmiotowej sprawie założenie teczki personalnej i teczki pracy A. O. zarejestrowanego jako TW ps. "[...]" potwierdza zapis z [...] czerwca 1983 r. w dzienniku archiwalnym [...] w [...] (sygn. [...]). W kolumnie: "Ilość tomów" wpisano liczbę "2", natomiast w kolumnie: "Zabarwienie sprawy" podano: "teczka personalna + pracy". Zniszczenie materiałów potwierdza wpis w: "Adnotacjach o ruchu akt spraw" - "Materiały zniszczono prot. brakow. Nr [...]". Odnosząc się natomiast do treści pisma skarżącego z dnia [...] lutego 2018 r. w którym wskazał m. in. na niezgodność dat: [...] grudnia 1981 r., [...] grudnia 1981 r. i [...] grudnia 1985 r. tj. dat zarejestrowania tajnego współpracownika o pseudonimie "[...]" organ wyjaśnił, że omyłkowo odczytał datę rejestracji [...] grudnia 1985 r. Data rejestracji tajnego współpracownika o pseudonimie "[...]" widniejąca na karcie z dziennika rejestracyjnego [...] w [...] za lata 1975-1990, sygn. IPN [...] t. 1 to: [...] grudnia 1981 r. W pozostałym zakresie, w wyniku ponownej analizy akt stwierdzono, że daty kolejnych etapów współpracy (podjęcie współpracy, zakończenie) jak również złożenia materiałów do archiwum są zgodne z zapisami widniejącymi w dokumentach. Podsumowując Prezes IPN stwierdził, że ponowna analiza akt sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że w odniesieniu do skarżącego zachowały się dokumenty, o których mowa w art. 4 pkt. 2 ustawy o działaczach opozycji. W związku z powyższym nie było podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji I instancji. III.1. W skardze na wskazaną wyżej decyzję Prezesa IPN z [...] lutego 2018 r. skarżący podniósł, że nie uczestniczył w wytworzeniu powyższego dokumentu bezpośrednio przez niego lub przy jego udziale zarówno na etapie rejestracji, a tym bardziej jakichkolwiek działań operacyjnych, nie podpisał żadnych dokumentów o współpracy z SB lub innych służb specjalnych, nie składał żadnych meldunków, donosów itp. oraz nie otrzymał jakichkolwiek gratyfikacji finansowych. Złożył stosowne pisemne wyjaśnienie w IPN Oddział w [...], jednak nie znalazły one odniesienia w treści decyzji Prezesa IPN. Skarżący wskazuje, że dokumenty wytworzone przez [...] w [...] są pozorne i niewiarygodne i nie spełniają kryteriów art. 4 ustawy o działaczach opozycji powoływanych w zaskarżonej decyzji Prezesa IPN o odmowie potwierdzenia spełnienia warunków ustawy o działaczach opozycji. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. III.2. W odpowiedzi na skargę Prezes IPN wniósł o jej oddalenie. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. IV.2. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji, status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych przysługuje osobie co do której w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie zachowały się dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale, w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. O tym, czy osoba ubiegająca się o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji, orzeka w drodze decyzji administracyjnej Prezes IPN (art. 5 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji). Uzyskanie pozytywnej decyzji Prezesa IPN jest jednym z warunków koniecznych do wystąpienia przez zainteresowanego do Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o potwierdzenie w drodze decyzji, że osoba ta posiada status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych potwierdza (art. 5 ust. 1 oraz ust. 3 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji). W istocie rzeczy, wydanie przez Prezesa IPN decyzji odmownej na podstawie art. 4 ustawy o działaczach opozycji uniemożliwia zainteresowanemu nabycie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, nawet w sytuacji, w której spełnione są przesłanki pozytywne z art. 2 lub art. 3 ustawy o działaczach opozycji. Oczywiste jest przy tym, że przesłanki ujęte w art. 4 dotyczą zachowań z okresu PRL, które po 1989 r. oceniane są przez ustawodawcę demokratycznego państwa negatywnie (tj. chodzi o bycie pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa albo tajnym informatorem lub pomocnikiem przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa). Okoliczności te nakazują ścisłą wykładnię art. 4 ustawy o działaczach opozycji. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalne jest bowiem stosowanie rozszerzającej wykładni przepisów prawa administracyjnego lub stosowania analogii na niekorzyść strony ubiegającej się o określone uprawnienie, przyznane przez ustawę (art. 2 Konstytucji RP). Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że Prezes IPN poza sprawdzeniem istnienia określonych dokumentów w zasobach archiwalnych, ma obowiązek również wykazania, czy faktycznie odnalezione dokumenty dotyczą wnioskodawcy oraz powinien ustalić, czy określone dokumenty zostały faktycznie wytworzone przez wnioskodawcę lub przy jego udziale, w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa (por. np. wyrok NSA z 13 lutego 2018 r., II OSK 1703/17, CBOSA). Należy przy tym podkreślić, że ustawodawca w art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji nie przewidział, że wystarczające dla wydania decyzji odmownej jest stwierdzenie, że w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu zachowały się dokumenty mogące świadczyć o tym, że zainteresowany był tajnym informatorem lub pomocnikiem przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Wówczas, w związku z powołanym przez Prezesa IPN art. 7 ustawy z 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, kartoteki i rejestry miałyby rzeczywiście istotne znaczenie dla sprawy, podobnie jako podnoszone przez Prezesa IPN kwestie dotyczące prawdopodobieństwa sfałszowania dokumentów przez funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa. Ustawodawca nie zdecydował się jednak na wprowadzenie takiej, niekorzystnej dla zainteresowanych regulacji. Dla wydania decyzji odmownej na podstawie art. 4 pkt 4 ustawy o działaczach opozycji konieczne jest bowiem wykazanie przez Prezesa IPN, że w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu zachowały się dokumenty wytworzone przez zainteresowanego nią lub przy jej udziale, w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Same dane z ewidencji oraz kartotek dotyczące faktu rejestracji danej osoby jako tajnego współpracownika oraz informacje o zniszczeniu teczek osobowych oraz teczek pracy nie są tutaj wystarczające (por. np. wyrok NSA z 30 października 2018 r., II OSK 2078/18, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy Prezes IPN nie przedstawił jakiegokolwiek dokumentu wytworzone przez skarżącego lub przy jej udziale, w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. W szczególności brak jest zobowiązania do współpracy, pisemnych donosów lub pisemnych relacji funkcjonariusza ze spotkań ze skarżącym, podczas których skarżący działając w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przekazywałaby określone informacje organom bezpieczeństwa. Reasumując, zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji, co uzasadniało jej uchylenie (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a. p.p.s.a.). IV.3. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes IPN będzie miał na uwadze powyższe oceny prawne (art. 153 p.p.s.a.). IV.4. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.