IV SA/Wa 1219/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2013 r. sprawy ze skargi L. J. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Ochrony Środowiska, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy orzeczenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "WIOŚ") z [...] marca 2013 r., którym odmówiono p. L. J. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia p. H. M. (prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą H.), kary pieniężnej za prowadzenie odzysku odpadów bez zezwolenia w punkcie złomu odpadów przy ul. [...] w L. Uzasadniając postanowienie organ administracji przywołał następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: - pismem z 28 września 2012 roku p. L. J., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "L." przy ul. [...] w L., wystąpił do WIOŚ z wnioskiem o interwencję podnosząc, że p. H. M., prowadzi bez zezwolenia działalność w zakresie odzysku odpadów w L. przy ul. [...], - pismem z 5 listopada 2012 roku, WIOŚ poinformował wnioskodawcę, że kontrola przeprowadzona w dniach 24 i 31 października 2012 r. na terenie prowadzonego przez p. H. M. punktu skupu złomu nie potwierdziła naruszeń, - pismem z 30 stycznia 2013 r. p. L. J. wystąpił o ponowną interwencję, - w odpowiedzi na to pismo organ I. instancji poinformował (12 lutego 2013 r.), że w jego ocenie działania prowadzone przez p. H. M. nie naruszają prawa, - pismem z 22 lutego 2012 r. wnioskodawca wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji, w myśl art. 104 K.p.a., - WIOŚ odmówił postanowieniem wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia p. H. M. kary pieniężnej za prowadzenie odzysku odpadów bez zezwolenia w punkcie złomu odpadów, ponieważ żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną; na wskazane powyżej rozstrzygnięcie organu I. instancji wnioskodawca złożył zażalenie, - zażalenie nie zasługuje jednak na uwzględnienie, zaś zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa, - w myśl art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu; jeżeli jednak żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, to zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania; z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że wydanie przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przypadku zaistnienia przynajmniej jednej z przesłanek wskazanych w art. 61a § 1 K.p.a. ma charakter obligatoryjny; w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (tak wyrok WSA o sygn. akt VII SA/Wa 395/12, opubl. LEX nr 1230767), - w przedmiotowej sprawie z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego wystąpiła osoba niebędącą stroną, co obligowało organ administracji do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania; WIOŚ odmówił postanowieniem wszczęcia postępowania administracyjnego, ponieważ z żądaniem wystąpiła osoba nie będącą stroną, tj. p. L. J., - skoro z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpiła osoba niebędącą stroną, to zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. organ nie mógł orzec inaczej niż o odmowie wszczęcia postępowania; zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek; naruszenie art. 28 K.p.a. "można wywieść tylko łącznie z regulacją w ustawach materialnoprawnych" (wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1220/11, opbl. LEX nr 1271514); o tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa. materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki; interes prawny wyraża więc w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa (tak wyrok NSA sygn. akt I OSK 531/11, opubl. LEX nr 1218879); art. 28 K.p.a. nie ustanawia normy prawnej samoistnej, a zatem stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wprowadzenia interesu prawnego, dając jednostce status strony postępowania (wyrok NSA sygn. akt II OSK 176/11, opubl. LEX nr 1219073); podkreślono, że niedopuszczalne jest przyjmowanie domniemania posiadania interesu prawnego (a w konsekwencji przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a.), poprzez rozstrzyganie w tym zakresie wątpliwości na korzyść jednostki wnoszącej podanie; sprzeciwia się temu wynikający z art. 61a § 1 K.p.a. zakaz wszczynania postępowania administracyjnego na żądanie podmiotu niebędącego stroną (wyrok WSA o sygn. akt I SA/Wa 359/12, opubl. LEX nr 1230531), - decyzja, o wydanie której wystąpił wnioskodawca, będzie rozstrzygała o prawach i obowiązkach wyłącznie p. H. M., a jej rozstrzygnięcie nie będzie miało wpływu na prawa i obowiązki innych podmiotów, wynikające z przepisów prawa materialnego; tym samym, skoro wnioskodawca, nie jest stroną - wszczęte na jego żądanie postępowanie administracyjne nie dotyczyłoby jego interesu prawnego lub obowiązku ani wydana w tymże postępowaniu administracyjnym decyzja nie rozstrzygałaby o jego prawach lub obowiązkach - to należy uznać, że jego zażalenie na postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze p. L. J. zarzucił naruszenie: - prawa procesowego, w szczególności poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a., - przepisów postępowania - art. 75, 77 oraz. 80 K.p.a. - poprzez nie zbadanie w sposób wyczerpujący całości przedmiotowej sprawy, - art. 81 K.p.a. poprzez pozbawienie czynnego udziału Strony w postępowaniu, - art. 107 K.p.a. poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności, - prawa materialnego - art. 3 ust. 3 pkt 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251 ze zm.) - poprzez uznanie, że czynności dokonywane przez p. H. M. w L. przy ul. [...] nie wyczerpują definicji odzysku odpadów. Uzasadniając skargę wskazano: - interes prawny, w rozumieniu art. 28 K.p.a., to interes indywidualny, aktualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych danej sprawy i przesłankach zastosowania w niej określonego przepisu prawa materialnego, - jak wynika z dokumentacji w dniach 24 i 31 października 2012 r. przeprowadzano kontrolę na terenie zakładu prowadzonego przez p. M.; konkludując, jakoby nie stwierdzono naruszenia prawa organ pomiął, że działalność prowadzona w zakładzie wykracza poza warunki wskazane w posiadanym zezwoleniu, - każdy posiadacz odpadów, który prowadzi lub zamierza prowadzić odzysk lub unieszkodliwianie odpadów ma obowiązek posiadania stosownego zezwolenia; o jego wydanie należy wystąpić do odpowiednich organów jeszcze przed rozpoczęciem działalności; naruszenie tego obowiązku, jest zagrożone, zgodnie z art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach, karą pieniężną w wysokości 10 000 zł.; ustawa nakłada na WIOŚ obligatoryjny obowiązek wymierzania kar pieniężnych za nieprawidłowe gospodarowanie odpadami, - ze stanowiska WIOŚ z 5 listopada 2012 r., jednoznacznie wynika, że firma p. H. M. wykonuje, aczkolwiek sporadycznie czynności zgniatania puszek w prasie hydraulicznej oraz złomu chwytakiem maszyny do załadunku, a dodatkowo także korzysta z nożyc do cięcia złomu; już samo znalezienie podczas kontroli puszek zgniecionych i uformowanych w kostki świadczy o odzyskiwaniu odpadów; dodatkowo znalezienie w czasie przeprowadzania kontroli maszyn typu prasa hydrauliczna do zgniatania odpadów oraz maszyny do ich cięcia czy też maszyny do załadunku z chwytakiem, wyraźnie stanowi o tym, że zarzuty wnioskodawcy są w pełni uzasadnione, - Skarżący niewątpliwie posiada w niniejszej sprawie interes prawny, a więc jest stroną niniejszego postępowania; za posiadaniem przez niego legitymacji procesowej strony przemawia fakt, że firma p. H. M. znajduje się na ul. [...] w L., natomiast firma wnioskodawcy znajduje się na ul. [...] (omyłkowo wskazano "[...]") w L., tak więc obie te firmy znajdują się bardzo blisko siebie; bliskość obu firm skutkuje faktem, że bezprawne działania podejmowane w punkcie skupu złomu powodują uciążliwy hałas oraz drgania pobliskich budynków, zarówno mieszkalnych jak i niemieszkalnych, przez co są one narażone na pękanie murów, co po dłuższym czasie może doprowadzić nawet do ich zawalenia oraz narażenia ludzi na utratę zdrowia i życia; Skarżący jest właścicielem placu, na którym znajdują się budynki stanowiące siedzibę jego firmy, a działania podejmowane przez p. M. prowadzą do nieustannie pogłębiających się zniszczeń; mając na uwadze przysługujące wnioskodawcy prawo własności, oraz prawo do jej ochrony, jest on niewątpliwie stroną niniejszego postępowania, a więc posiada interes prawny, - do podstawowych cech interesu prawnego, odróżnianego od interesu faktycznego, należy to, że interes ten musi być oparty o obowiązującą normę porządku prawnego; może być to norma należąca do jakiejkolwiek gałęzi prawa - także do prawa cywilnego, a w szczególności może to być norma wywodzona z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16 poz. 93 ze zm.), zwanej dalej "K.c.", ustanawiającego prawo własności i jego gwarancje (tak wyrok NSA sygn. akt I OSK 1072/10 – dostępny w CBOSA); ustawodawca, kształtując normatywną część prawa własności, pozytywnie określił uprawnienia właściciela, natomiast negatywnie określił sytuację osób trzecich, jako "wyłączonych", zobowiązanych do biernego przestrzegania cudzej własności; w ujęciu pozytywnym hołduje koncepcja uniwersalnego, elastycznego modelu własności tzn. właściciel może z rzeczą czynić wszystko, czego mu prawo nie zabrania, może korzystać z rzeczy oraz rozporządzać rzeczą; przy tym korzystając z rzeczy właściciel może w szczególności pobierać pożytki i inne dochody; skoro z prawa własności wynikają takie uprawnienia jak posiadanie, korzystanie oraz pobieranie pożytków, to analogicznie właściciel ma również prawo do ochrony swej własności na drodze prawnej; dlatego Skarżący, jako właściciel nieruchomości znajdującej się w L. przy ul. [...], domagał się rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zgodnie z obowiązującymi normami prawnymi. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska podtrzymał w całości swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Trafne są wywody organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ich ponowne przytaczanie z uwagi na szczegółowe uprzednie zreferowanie nie byłoby zasadne. Sąd uznaje je za własne Odnosząc się do zarzutów skargi wypada dodać, że nie ma znaczenia w sprawie podnoszona kwestia, czy w danym przypadku zachodziły w istocie przesłanki do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Nie ma też znaczenia podnoszona w skardze okoliczność, jakoby prowadzona z naruszeniem prawa działalność wpływała bezpośrednio na sferę praw i obowiązków skarżącego w kontekście ograniczenia możliwości nieskrępowanego korzystania z prawa własności (oddziaływanie hałasu i drgań w kontekście prawa własności zakreślonego przepisami K.c.). Skoro przepis szczególny nie stanowi o uprawnieniu żądania wymierzenia przez organ administracji kary pieniężnej osobie trzeciej (przesłanka statusu strony wskazana w art. 28 in fine K.p.a.), kluczowe w sprawie jest to czy na skutek wydania żądanej decyzji, która ze względu na swój charakter (wymierzenie sankcji pieniężnej) dotyczyłaby obowiązków innej osoby (konieczność uiszczenia kary), dojedzie do odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej wnioskodawcy, jako właściciela nieruchomości, na którą ewentualnie może oddziaływać prowadzony wedle wywodów skargi odzysk odpadów. Odpowiedź na to pytanie jest przecząca. Nałożona kara może oddziaływać dyscyplinująco na określony podmiot, w kierunku ograniczenia działań sprzecznych z prawem - tu stanowiących ewentualnie źródło uciążliwości. Nie wpływają jednak na zmianę sytuacji prawnej żądającego wymierzenia kary. W tej sytuacji ma on wyłącznie interes faktyczny, aby domagać się podjęcia określonych działań przez organy administracji (wydanie decyzji o wymierzeniu kary). Nie może być on mylony z interesem prawnym, w rozumieniu art. 28 K.p.a. Wypada odnotować, że w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) w kompleksie regulacji dotyczących ogólnych zasad wymierzania administracyjnych kar pieniężnych, jako sankcji za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska (tytuł V Środki finansowo-prawne dział I Przepisy ogólne) została wyrażona expressis verbis zasada, że sprawy dotyczące administracyjnych kar pieniężnych wszczynane są z urzędu lub na wniosek podmiotu, którego dotyczy kara (art. 282). Wskazuje to jednoznacznie na wolę prawodawcy stosowania administracyjnych sankcji pieniężnych wyłącznie w interesie publicznym nie zaś, jako środek służący osobom trzecim w celu dyscyplinowania podmiotów, aby doprowadzić do przestrzegania wymagań ochron środowiska wobec uciążliwych oddziaływań na określone nieruchomości. Wprawdzie, w myśl art. 273 ust. 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska, odrębne przepisy określają inne przypadki, lecz też zasady wymierzania administracyjnych kar pieniężnych. Nie sposób jednak wnioskować, że wolą prawodawcy, - wobec nie wskazania wprost, że zasada z art. 282 dotyczy wszystkich kar administracyjnych – było, według rozumowania a contrario, wymierzenie kar pienieżnych w zakresie naruszania wymagań, co do gospodarowania odpadami w innym zakresie niż ich gromadzenie lub magazynowanie (kwestie normowane bezpośrednio w ustawie – Prawo ochrony środowiska – art. 272 ust. 2 oraz m.in. art. 292 ust. 1 pkt 4) na wniosek osób trzecich. Takiej koncepcji nie sposób przypisać racjonalnemu prawodawcy, mając na uwadze pełną paralelność instytucji administracyjnych kar pieniężnych przewidywanych w ustawie – Prawo ochrony środowiska, jak i ustawie o odpadach z 2001 roku. Rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć na względzie właśnie regulacje normatywne drugiego ze wskazanych aktów. Wprawdzie na dzień rozpoznawania wniosku skarżącego obowiązywała już ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21), jednak o ile potencjalną postawą wszczęcia postępowania miałyby być wyniki kontroli przeprowadzonej w 2012 roku, uwarunkowania formalnoprawne winny być oceniane według stanu na dzień wystąpienia ujawnionego stanu faktycznego. Jedynie na marginesie wypada odnotować, że w obecnym stanie prawnym, po wejściu w życie nowej ustawy o odpadach, rozważane uwarunkowania nie uległy istotnej zmianie. W końcu odnotować wypada, że w stanie prawnym ukształtowanym przed wejściem w życie art. 282 ustawy – Prawo ochrony środowiska, na gruncie funkcjonujących wówczas regulacji dotyczących instytucji administracyjnych kar pieniężnych dominował także pogląd o braku możliwości skutecznego żądania wszczęcia postępowania przez osobę zainteresowaną wymierzeniem kary (patrz postanowienie NSA o sygn. akt II SA 1373/94 opubl. w ONSA nr 2 z 1996 r. poz. 71, czy wyrok NSA o sygn. akt IV SA 2199/97 niepubl.). Wobec wskazanych wyżej uwarunkowań nie są zasadne zarówno zarzuty naruszania przepisów postępowania - w zakresie wystarczającego wyjaśnienia sprawy i wykazania przesłanek wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w tym właściwego uzasadnienia orzeczenia - jak i materialnego – w zakresie prawidłowej wykładni przepisów zakreślających obowiązki posiadania stosownych zezwoleń i wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za brak zezwolenia lub działanie z naruszeniem jego warunków. Wypada ponownie podkreślić, że przedmiotem rozważania w niniejszej sprawie nie była okoliczność, czy zachodzą w danym przypadku przesłanki wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w konkretnym stanie faktycznym. Skoro stosowny wniosek nie mógł skutecznie spowodować wszczęcie postępowania, kwestie te nie mogły być przesądzone. Organ nie zajmował też w tej kwestii stanowiska w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Zreferował wyłącznie przebieg zdarzeń. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia prawa udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Przedmiotem niniejszej sprawy było wyłącznie ustalenie, czy dana osoba może skutecznie żądać wszczęcia postępowaniu i w tym zakresie Strona (w szczególności przez swojego Pełnomocnika) mogła w toku postępowania zajmować stanowisko. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.