IV SA/Wa 1227/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. W. i G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących M. W. i G. W. solidarnie kwotę 1250 (tysiąc dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z [...] marca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium, organ odwoławczy) – po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez Z. W., G. W., M. W., W. W. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], ustalającej opłatę planistyczną w kwocie 41.658,90 zł z tytułu zbycia nieruchomości i nakładającej obowiązek jej zapłaty na odwołujących - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i pranym: Decyzją Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( D U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 t.j.), art. 11 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2002 r. o ustroju [...] (Dz. U. z [...] r., poz. [...] tj.), § 1 ust. 1 i § 7 pkt 16 Uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom [...] do wykonywania niektórych zadań i kompetencji [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2008 r. nr [...], poz. [...] oraz Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r. nr [...], poz. [...]) w związku z art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) oraz § 14 uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Centrum [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2012 r., poz. [...]): ustalono opłatę planistyczną na kwotę 41.658,90 zł. Opłatę nałożono na odwołujących, wwobec zbycia aktem notarialnym rep. A nr [...] z dnia 30 sierpnia 2013 r., sporządzonym przed B. O. - notariuszem w [...], udziałów wynoszących po 1/4 części (G. i M. W., M. W. i Z. W.) oraz 1/8 części (W. W. i M. W.) w nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], położoną przy ul. [...] w Dzielnicy [...], na terenie obwiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Centrum [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, iż podstawą materialnoprawną podjętego postępowania administracyjnego jest art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że: jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu, lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Biegły w operacie szacunkowym z dnia [...] września 2015 r. jak podał organ I instancji, dokonał wyceny nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], o powierzchni 1.530 m2, z uwzględnieniem przeznaczenia ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru oznaczonego w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...] symbolem UM-4 oraz południową i północną stronę ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...], z dnia [...] grudnia 2001 r. oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Centrum [...] z dnia 4 października 2012 r, przy czym wycenie podlegał tylko grunt. Operat szacunkowy zawiera opis przeznaczenia wycenianej nieruchomości na dzień wejścia w życie planu miejscowego obszaru Centrum [...] oraz przeznaczenia terenu ustalonego w poprzednio obowiązującym planie miejscowym, a także stan zagospodarowania i stan techniczno- użytkowy nieruchomości. W wyniku analizy rynku lokalnego, obejmującej nieruchomości niezabudowane przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i wielorodzinne oraz usługowe, których zbycie nastąpiło w latach 2011-2013, rzeczoznawca stwierdził, iż ceny nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne kształtują się na niższym poziomie niż pod budownictwo wielorodzinne, ponadto grunty przeznaczone pod usługi osiągają wyższe ceny od gruntów pod budownictwo wielorodzinne. W ocenie organu I instancji operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania, został sporządzony prawidłowo i nie budzi zastrzeżeń. Procedura wyceny została przeprowadzona zgodnie ustawą o gospodarce nieruchomościami, ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzeni oraz rozporządzeniem wykonawczym w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operat szacunkowego i może stanowić podstawę do ustalenia wysokości opłaty planistycznej. Operat szacunkowy spełnia wszystkie wymogi formalne, w tym te wskazane w § 56 rozporządzenia, zawiera wskazanie podstaw prawnych, wynik wyceny wraz z uzasadnieniem oraz szczegółowo przedstawia tok obliczeń. Rzeczoznawca prawidłowo określił przedmiot i zakres wyceny, wskazując, iż stan przedmiotu wyceny określony został na dzień wejścia w życie planu miejscowego obszaru Centrum [...], natomiast wartość nieruchomości określono według poziomu cen z daty zbycia udziału prawie własności nieruchomości. Operat szacunkowy dokumentuje analizę runku lokalnego ze wskazaniem jakie cechy i wagi zostały uwzględnione przy procedurze wyceny nieruchomości, a wybór tych czynników został opisany i uzasadniony. Nieruchomości podobne, wybrane do przeprowadzenia wyceny, zostały wyselekcjonowanie m.in. pod względem preferowanej funkcji zabudowy (zabudów mieszkaniowa wielorodzinna lub usługowa), przeznaczenia części nieruchomości pod drogę publiczną i dopuszczalności bądź zakazu oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Organ zwrócił uwagę na fakt, że ograniczenie oddziaływania wynikające z planu miejscowego uchwalonego w [...] grudnia 2001 r. istotnie zmniejsza możliwości inwestycyjne nieruchomości, a wprowadzeni nowego planu miejscowego, który te ograniczenia zniwelował, znacznie zwiększyło dopuszczali rodzaje prowadzenia działalności gospodarczej (usługowej). Takie stanowisko zajął również powołany biegły (strona 10 operatu szacunkowego), które podzielił organ wydający decyzję w I instancji. W podsumowaniu w ocenie organu I instancji w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki nałożenia opłaty planistycznej. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Z. W., G. W., M. W. i W. W. W toku postępowania przed Kolegium, organ ten zwrócił się do organu I instancji o zasięgnięcie wyjaśnień od biegłego z zakresie pkt 3 i 4 odwołania G. W., M. W. i W. W. Kolegium rozpoznało odwołania wszystkich podmiotów, w tym także osoby zmarłej W. W. (zmarł w dniu [...] stycznia 2016 r.) i wydało decyzję w dniu [...] marca 2016 r. utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z [...] grudnia 2015 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż operat z dnia [...] września 2015 r. sporządzony na zlecenie Urzędu Dzielnicy [...] przez rzeczoznawcę majątkowego P. R., został wykonany zgodnie ze standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych opracowanymi przez [...] oraz zgodnie zobowiązującym w dacie sporządzenia operatu rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) z zastosowaniem podejścia porównawczego, metody porównywania parami. Biegły wskazał wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości pomiędzy dawnym planem miejscowym z 2001 r., a planem z 2012 r. – o kwotę 138 863 zł, przy czym wycenie podlegał grunt w związku z tym nieruchomości brane do porównań to nieruchomości niezabudowane. Biegły wykazał w operacie sporządzonym na użytek przedmiotowej sprawy, po analizie cen niezabudowanych nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i wielorodzinne oraz usługowe, których zbycie nastąpiło w latach 2011 - 2013 r., że ceny nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne są na niższym poziomie niż pod budownictwo wielorodzinne, a grunty przeznaczone pod usługi osiągają wyższe ceny od gruntów pod budownictwo wielorodzinne. W uzasadnieniu organ odwoławczy odniósł się do zarzutów odwołujących, podkreślając w szczególności, iż w niniejszym postępowaniu nie mogą być uwzględnione operaty sporządzone dla innych celów. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli G. W. i M. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili: 1. rażące naruszenie przez organ art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie wywiązanie się z obowiązku wyczerpującego, wnikliwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, 2. rażące naruszenie przez organ art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywateli, 3. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w związku z art. 154 "Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami", poprzez uznanie metodologii wyceny wartości nieruchomości za prawidłową, 4. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w związku z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 87 ust. 3 tej ustawy i art. 151 ust. 1 "Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami", poprzez ustalenie - w wyniku błędnie przyjętej metody wyceny- iż wartość nieruchomości wzrosła po uchwaleniu nowego planu zagospodarowania przestrzennego, 5. naruszeniu art. 15 k.p.c. poprzez zaniechanie obowiązku dwuinstancyjności, 6. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na śmierć uczestnika postępowania W. W. w dniu [...] stycznia 2016 r. w toku postępowania. Uzasadniając skargę skarżący rozwinęli postawione zarzuty zarówno w zakresie zanegowania operatu jak i odniesieniem się do nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na śmierć uczestnika W. W. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2001 r., I SA 2462/99, wywiedli, iż: "Prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności". Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Jeżeli zaś organ administracji skierował decyzję do osoby zmarłej, to wadliwość takiej decyzji pozwala na ewentualne jej uchylenie, jeżeli jest ona badana w trybie odwoławczym, zaś sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności na stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przede wszystkim Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja z dnia [...] marca 2016 r. została skierowana do zmarłego W. W., który jak wynika z aktu zgonu złożonego do akt sądowych, zmarł w dniu [...] stycznia 2016 r. tj. po wydaniu decyzji przez organ I instancji, a przed rozpatrzeniem odwołania wniesionego do Kolegium. W tym miejscu wskazać należy, iż organ odwoławczy dokonywał uzupełnienia postępowania dowodowego m.in. na wniosek zmarłego - zawartego w odwołaniu skierowanym do Kolegium. W aktach organu I instancji znajduje się koperta (k-34) skierowana do W. W. zawierająca dokumentację dotyczącą uzupełnienia materiału dowodowego do SKO, na której pod datą 29 marca 2016 r. znajduje się adnotacja doręczyciela "adresat zmarł". Zatem przed wydaniem zaskarżonej decyzji w dniu [...] marca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dysponujące aktami sprawy posiadało wiedzę (powinno posiadać wiedzę) o braku doręczenia odwołującemu uzupełniającej dokumentacji. Tym samym wydając decyzję w dniu [...] marca 2016 r., Kolegium rozpoznawało odwołanie w stosunku do osoby zmarłej, nadto do osoby zmarłej skierowało zaskarżoną decyzję. Wobec powyższej, bezspornie wykazanej okoliczności na etapie postępowania sądowego, Sąd uznał, że musi zostać stwierdzona nieważność zaskarżonej decyzji, bowiem obarczona jest ona wadą, którą na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu. Mianowice w takiej sytuacji zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. dające podstawę do stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia. Z konstrukcji przepisów p.p.s.a. regulujących rodzaj i przesłanki wydawanych rozstrzygnięć przez sąd wojewódzki wynika, że tego rodzaju uchybienie przepisom powoduje konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji niezależnie czy stwierdzone uchybienie miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Zauważyć należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 k.p.a. organ doręcza stronom na piśmie zapadłą w sprawie decyzję administracyjną. Przepis art. 109 § 1 k.p.a. daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się bowiem przewidziane w k.p.a. skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma, w świetle art. 156 § 1 k.p.a., szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. W razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienia lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty, czy rzeczowy lub majątkowy. W zależności od tej oceny organ administracyjny wyda decyzję o umorzeniu postępowania w przypadku uprawnień lub obowiązków osobistych, bądź też w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych do zajęcia miejsca dotychczasowej strony wezwie jej następców prawnych (art. 30 § 4 k.p.a.). W przypadku zaś, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą wskazane w art. 30 § 5 k.p.a. okoliczności, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, to należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie decyzji wyłącznie takim osobom. W niniejszej sprawie natomiast Kolegium prowadziło postępowanie rozpoznając odwołanie i czyniąc jego stroną osobę nieżyjącą. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z chwil jej śmierci. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań, prowadzić postępowań odwoławczych i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna zostać usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (podobnie wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 857/14 i powołane tamże wyroki). Organy na każdym etapie postępowania, powinny w sposób prawidłowy ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu, niezależnie czy organy prowadząc postępowanie wiedziały, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadały. Niemniej rozpoznając odwołanie w przedmiotowej sprawie Kolegium dysponowało aktami organu I instancji – zawierającymi kopertę (k-34 akt I instancji) z adnotacją adresat zmarł. Jest poza sporem, że odwołujący zmarł, o czym świadczy odpis aktu zgonu dołączony do akt sądowych. Takie naruszenie prawa nie daje Sądowi żadnego wyboru i powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (tak samo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 151/09 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 23 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 532/07). W rozpoznawanej sprawie – zmarły W W był adresatem zaskarżonej decyzji, gdyż nakładała ona na niego konkretne obowiązki, zatem co najmniej rozważenia przez organ wymaga odniesienie się – w zakresie statusu uczestników postępowania - następców prawnych zmarłego. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z art. 8 kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Jeżeli zaś w trakcie postępowania administracyjnego strona utraciła zdolność prawną (np. na skutek śmierci), to organy administracji publicznej zobowiązane są podjąć stosowne czynności procesowe mające na celu ustalenie kręgu spadkobierców, których należy wezwać do udziału w sprawie jako następców prawnych zmarłej strony. Stwierdzenie powyższej wady formalnej postępowania administracyjnego zwalnia obecnie Sąd od merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji oraz zasadności podniesionych w skardze zarzutów. Rozpatrując ponownie sprawę organ ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcia. Oznacza to konieczność uzyskania do akt orzeczenia stwierdzającego nabycie spadku. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.