IV SA/Wa 1238/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego M. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] maja 2016 r. M. S. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy. Jednocześnie udzielił w tymże dniu w odrębnym piśmie pełnomocnictwa M. L. "Adres korespondencyjny: ul. [...] lok. [...][...]" do reprezentowania skarżącego "przed organami administracji publicznej, a w szczególności do składania oraz odbioru dokumentów w [...] Urzędzie Wojewódzkim, w procedurze uzyskania zezwolenia na pobyt czasowy (...)". Następnie w toku postępowania administracyjnego skarżący złożył w dniu [...] lipca 2016 r. w organie wniosek "o przesyłanie wszelkiej korespondencji w sprawie o udzielenie mi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na adres mojego Pracodawcy: tj. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], [...], ul. [...]". Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] odmówił M. S. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wynika z rozdzielnika decyzji i zwrotnego potwierdzenia odbioru tej decyzji została ona w dniu [...] sierpnia 2016 r. wysłana do pełnomocnika skarżącego M. L. na adres: ul. [...],[...][...] sp. z o.o. Odbiór decyzji został potwierdzony datą [...] sierpnia 2016 r. i podpisem R. K., jako pełnoletniego domownika. Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody złożyła w dniu [...] września 2016 r. M. B. reprezentująca skarżącego. Do odwołania dołączyła udzielone jej przez skarżącego w dniu [...] sierpnia 2016 r. pełnomocnictwo, w którym jako adres do korespondencji wskazano ul. [...] w [...]. W pełnomocnictwie tym odwołano wszystkie dotychczas udzielone pełnomocnictwa, w tym M. L. Do odwołania również dołączona została polisa ubezpieczenia kosztów leczenia skarżącego za okres od [...] maja 2016 r. do [...] listopada 2016 r. towarzystwa ubezpieczeniowego [...] S.A., w której jako ubezpieczający widnieje M. L., którego adresem korespondencyjnym jest ul. [...],[...]. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, rozpatrując powyższe odwołanie, postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania wniesionego przez M. B. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że decyzja Wojewody została prawidłowo doręczona w dniu [...] sierpnia 2016 r. Termin do wniesienia odwołania upłynął zatem w dniu [...] września 2016 r. Z ustaleń organu wynika, że odwołanie zostało złożone osobiście do Wojewody w dniu [...] września 2016 r., o czym świadczy data stempla Kancelarii [...] Urzędu Wojewódzkiego umieszczona na przedmiotowym odwołaniu, a więc po upływie terminu przewidzianego dla dokonania tej czynności. Decyzja zawierała pouczenie o przysługującym stronie prawie do wniesienia odwołania do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w ciągu 14 dni od dnia jej doręczenia. W związku z powyższym Szef Urzędu stwierdził, że przedmiotowe odwołanie wniesione zostało z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 kpa. Skargę na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. S., wskazując na uchybienie organu odwoławczego polegające na nierozpatrzeniu sprawy z powodu niewielkiego opóźnienia w złożeniu odwołania, tj. w poniedziałek [...] września 2016 r. zamiast [...] września 2016 r., które to opóźnienie, jak stwierdził skarżący, biorąc pod uwagę terminy w załatwieniu sprawy, nie miałoby żadnego, nawet najmniejszego wpływu na rozpatrzenie sprawy, a postanowienie stwierdzające uchybienie terminu stanowi nadużycie funkcji organu z wielkim pokrzywdzeniem skarżącego w sposób bardzo rażący. W złożonym do akt sądowych sprawy piśmie procesowym z dnia [...] września 2017 r. ustanowiony przez skarżącego profesjonalny pełnomocnik podniósł dodatkowe zarzuty wobec zaskarżonego postanowienia, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 40 § 2 kpa poprzez: a) zaniechanie podjęcia czynności dowodowych w celu ustalenia okoliczności mających wpływ na dopuszczalność odwołania, b) nieustalenie, czy decyzja Wojewody [...] została doręczona zgodnie z zasadami doręczania pism w postępowaniu administracyjnym i niedostrzeżenie, że decyzja została wysłana na adres inny niż wskazany w pełnomocnictwie, a zatem nie została skutecznie doręczona, a w konsekwencji naruszenie art. 129 § 2 kpa przez nieuzasadnione uznanie, że odwołanie skarżącego zostało złożone z uchybieniem terminu, w sytuacji, gdy termin na złożenie odwołania nie rozpoczął biegu z powodu niedoręczenia decyzji pełnomocnikowi strony. Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu powyższego pisma pełnomocnik rozwinął podniesione zarzuty podnosząc, że zaskarżone postanowienie jest przedwczesne i zostało wydane z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Analiza akt administracyjnych sprawy dowodzi, że skarga jest zasadna, gdyż zakwestionowane przez skarżącego postanowienie – wbrew twierdzeniom Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców – wydane zostało z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa procesowego, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy zauważyć, że odwołanie stanowi jeden ze środków prawnych, który umożliwia weryfikację rozstrzygnięć pierwszoinstancyjnych, dlatego też przepis art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego jest przepisem szczególnym, z daleko posuniętymi konsekwencjami – zamyka bowiem możliwość ponownego merytorycznego rozpatrzenia danej sprawy. Z brzmienia tego przepisu wynika, że organ odwoławczy stwierdza w formie postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt I FSK 601/2011 (dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyrażono pogląd, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, a więc pomimo, że została wydana, nie została stronie doręczona. Prawidłowe doręczenie decyzji ma istotne znaczenie dla określenia terminu do wniesienia odwołania. Nieskuteczne bowiem doręczenie decyzji organu pierwszej instancji, a więc sytuacja, w której decyzja nie weszła do obrotu prawnego, powoduje niedopuszczalność odwołania. Zgodnie z art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Z kolei ze zdania pierwszego art. 40 § 2 kpa wynika, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym. Organ administracji, który pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów. Wobec tego wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi a nie stronie. Przepis art. 40 § 2 kpa nie dopuszcza w tym zakresie żadnych wyjątków. W związku z tym, zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności, organy prowadzące postępowanie bezwzględnie zobowiązane są do doręczania wszystkich pism procesowych, w tym rozstrzygnięć (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Ponadto zgodnie z orzecznictwem oraz ugruntowanym poglądem doktryny termin do wniesienia odwołania przez stronę, za którą działa pełnomocnik, rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia doręczenia rozstrzygnięcia pełnomocnikowi, choćby wcześniej decyzja została doręczona stronie. Inne stanowisko w tym zakresie dowodzi błędnej interpretacji powołanego przepisu art. 40 § 2 zdanie pierwsze kpa. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wysłał decyzję do M. L. na adres wskazany przez skarżącego w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r., błędnie przyjmując, że przesłanie decyzji pełnomocnikowi M. L. na adres inny aniżeli wskazany w udzielonym mu pełnomocnictwie, zwalnia go z obowiązku wynikającego z art. 40 § 2 zdanie pierwsze kpa. Ta okoliczność w żadnej mierze nie konwaliduje braku doręczenia pełnomocnikowi strony decyzji kończącej postępowanie i nie zwalnia organu z obowiązku doręczenia tej decyzji pełnomocnikowi na adres wskazany w udzielonym mu pełnomocnictwie. Skarżący udzielił w dniu [...] maja 2016 r. pełnomocnictwa M. L. i w tymże dniu złożył je do akt administracyjnych sprawy. Obejmowało ono również możliwość odbioru wydanej przez Wojewodę [...] decyzji dotyczącej zezwolenia na pobyt czasowy. W pełnomocnictwie tym, jako adres korespondencyjny M. L. wskazano: ul. [...],[...]. Organ pierwszej instancji przy doręczeniu decyzji pominął to pełnomocnictwo, być może wskutek błędnej interpretacji treści pisma skarżącego z dnia [...] lipca 2016 r., w którym skarżący wniósł "o przesyłanie wszelkiej korespondencji w sprawie o udzielenie mi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na adres mojego Pracodawcy: tj. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], [...], ul. [...]". Nie zmienia to faktu, że decyzja wysłana na adres "[...]", została doręczona bliżej nieznanej osobie pod adresem pracodawcy skarżącego, która to osoba nie jest pełnomocnikiem w tej sprawie, zamiast pełnomocnikowi M. L. na adres wskazany w pełnomocnictwie ul. [...] w [...], które to pełnomocnictwo na dzień wysyłania decyzji, tj. w dniu [...] sierpnia 2016 r. było aktualne, odwołane bowiem zostało dopiero w pełnomocnictwie udzielonym M. B. złożonym przy odwołaniu z dnia [...] września 2016 r. Pełnomocnik M. L. nie wskazał innego adresu do korespondencji niż adres widniejący w pełnomocnictwie ul. [...] w [...]. W takiej sytuacji doręczenie decyzji na adres inny aniżeli wskazany w pełnomocnictwie jest bezskuteczne w świetle art. 40 § 2 zdanie pierwsze kpa. Nie otworzył się więc termin do wniesienia odwołania, a skoro tak, to nie można mówić o jego uchybieniu. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest więc niezgodne z prawem, zaś organ pierwszej instancji jest zobowiązany do prawidłowego doręczenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. Tym samym należało stwierdzić brak w obrocie prawnym aktu podlegającego zaskarżeniu w formie odwołania. Konsekwencją zaś takiego ustalenia winno być wydanie przez organ odwoławczy postanowienia w trybie art. 134 kpa o niedopuszczalności odwołania od decyzji Wojewody z dnia [...] sierpnia 2016 r. Kontrola dopuszczalności odwołania jest bowiem pierwszą czynnością jaką podejmuje organ odwoławczy po otrzymaniu danego środka zaskarżenia i stwierdza się ją na datę dokonywania konkretnej formalnej czynności inicjującej byt prawny pisma. Dopiero po stwierdzeniu jego dopuszczalności – np. poprzez uznanie, że w obrocie prawnym istnieje przedmiot zaskarżenia – możliwe jest badanie dochowania przez stronę odwołującą się ustawowo określonego terminu. Dochowanie terminu jest bowiem dopiero następnym etapem weryfikacji formalnej odwołania po uprzednim stwierdzeniu jego dopuszczalności. Brak doręczenia decyzji organu pierwszej instancji pełnomocnikowi na adres wskazany w udzielonym mu pełnomocnictwie, stanowi więc rażące naruszenie art. 40 § 2 kpa, co miało decydujący wpływ na tok dalszego postępowania organów administracji publicznej. Natomiast fakt złożenia przez pełnomocnika M. B. odwołania pozostaje bez wpływu na ocenę sytuacji prawno-bytowej decyzji pierwszoinstancyjnej. Tym samym skład orzekający w tej sprawie w pełni podzielił pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1844/11 (LEX nr 1358417) i z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1855/13 (LEX nr 1590998), dostępnych również na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, że doręczenie decyzji stronie zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi ma – w stosunku do tej strony – wymiar wyłącznie informacyjny. Czynność ta wywołuje jedynie ten skutek, że strona zostaje poinformowana o treści pisma (orzeczenia). Natomiast skutki prawne związane z doręczeniem rozpoczynają się dopiero z datą skutecznego doręczenia pisma (orzeczenia) ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi. Doręczenie decyzji stronie, jeżeli działa ona przez ustanowionego pełnomocnika jest bezskuteczne. Zatem w sytuacji gdy strona ustanowiła pełnomocnika, doręczenie pisma wyłącznie stronie, z pominięciem pełnomocnika, jest prawnie bezskuteczne i stanowi naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, a doręczenie decyzji stronie wywołuje jedynie ten skutek, że strona jest poinformowana o fakcie wydania i treści decyzji, natomiast o skutkach procesowych związanych z doręczeniem decyzji można mówić tylko w przypadku doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony. Skoro decyzja Wojewody z dnia [...] sierpnia 2016 r. została w dniu [...] sierpnia 2016 r. doręczona tylko na adres pracodawcy skarżącego podany przez stronę w toku postępowania, a nie ustanowionemu przez niego pełnomocnikowi, to oczywistym jest, że powyższa czynność nie miała w sprawie prawnego znaczenia, a tym samym nie mogła mieć istotnego wpływu na bieg terminu przewidzianego art. 129 § 2 kpa. Na obowiązek prawidłowego obliczenia terminu określonego w tym przepisie nie mógł też mieć żadnego wpływu fakt, czy i w jaki ewentualnie sposób strona poinformowała swojego pełnomocnika o treści otrzymanej decyzji ani to, na ile skuteczne były inne czynności prawne podejmowane lub też nie przez tegoż pełnomocnika. Dopóki organ nie doręczy omawianej decyzji pełnomocnikowi działającemu w imieniu skarżącego, dopóty ustawowy termin do złożenia przez niego odwołania nie rozpocznie biegu. Niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi uprawnionemu do reprezentowania strony nie wywołuje bowiem skutków prawnych. Bieg terminu do złożenia środka odwoławczego warunkuje dopiero prawidłowe doręczenie rozstrzygnięcia ustanowionemu pełnomocnikowi strony. Jedynie ubocznie podnieść należy – bowiem pod tym kątem Sąd nie oceniał postanowienia Szefa Urzędu – że z treści prezentaty widniejącej na odwołaniu nie wynika, czy odwołanie zostało złożone osobiście, czy też drogą pocztową. W przypadku złożenia pisma przez stronę lub jej pełnomocnika osobiście w kancelarii urzędu, obowiązkiem osoby przyjmującej korespondencję w urzędzie jest stwierdzenie tego faktu obok prezentaty wpływu pisma do urzędu. Brak takiej informacji powoduje niemożność wykazania, że odwołanie zostało złożone bezpośrednio w kancelarii organu pierwszej instancji. Brak w aktach koperty opatrzonej stemplem pocztowym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że pisma nie nadano z zachowaniem terminu ustanowionego w art. 129 § 2 kpa. W razie jakichkolwiek wątpliwości co do daty nadania odwołania, organ obowiązany był przeprowadzić w tej kwestii postępowanie wyjaśniające, na przykład na podstawie dziennika podawczego, stempla pocztowego na kopercie (jeśli pismo zostało złożone za pośrednictwem urzędu pocztowego), a jeśli jest to niemożliwe, należy wezwać odwołującego się do wypowiedzenia się w tym przedmiocie, do złożenia oświadczenia co do sposobu złożenia odwołania i przedstawienia dowodów. Wątpliwości nie mogą być rozstrzygnięte na niekorzyść strony (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1403/11 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1284/04 i z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2338/06 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uznając, że zaskarżone postanowienie narusza prawo, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy, przy czym na sumę kosztów zasądzonych w punkcie 2. sentencji wyroku składa się kwota 100,-zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi i wysokość kosztów zastępstwa procesowego przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji w kwocie 480,-zł, zgodnie z art. 205 § 2 wskazanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.). Do kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw strony reprezentowanej przez radcę prawnego również podlega zaliczeniu wydatek poniesiony przez nią w kwocie 17,-zł w związku z koniecznością uiszczenia opłaty skarbowej od dokumentu stwierdzającego ustanowienie pełnomocnika (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 12 marca 2003 r., sygn. akt III CZP 2/03, OSNC 2003, nr 12, poz. 161, LEX nr 76144).