IV SA/Wa 1247/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska Sędzia WSA Łukasz Krzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 września 2016 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości oddala skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (zwany także "Ministrem") postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] sprzeciwił się wydaniu skarżącemu - [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zezwolenia na nabycie przez skarżącego nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca spółka wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych z wnioskiem z [...] marca 2015 r. o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnej, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 15,7000 ha, położonej w miejscowości [...], gm. [...], woj. [...]. Stosownie do przepisów o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców Minister Spraw Wewnętrznych zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z pismem z 6 lipca 2015 r. o zajęcie stanowiska w tej sprawie. Minister czuwając nad kształtowaniem ustroju rolnego kieruje się preferencjami prowadzonej przez siebie polityki rolnej i zasadami kształtowania ustroju rolnego. Skarżący nie jest preferowanym nabywcą nieruchomości rolnych, a więc rolnikiem indywidualnym, ponadto nie prowadzi działalności rolniczej. Dlatego też wskazanym na wstępie postanowieniem, Minister zgłosił sprzeciw na wydanie zezwolenia na nabycie przez skarżącego przedmiotowej nieruchomości. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący podkreślił, że głównym argumentem sprzeciwu była okoliczność, iż nieruchomość objęta wnioskiem, która przeznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod uprawy rolne może być tylko wykorzystywana do prowadzenia działalności rolniczej, nie zaś na cele działalności gospodarczej. Minister pominął zaś fakt, że przedmiotowa nieruchomość nie jest i nie była wykorzystywana rolniczo oraz żaden z okolicznych rolników nie był zainteresowany jej nabyciem dla wykorzystywania jej w celach rolniczych. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] marca 2016 r., znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa nieruchomość rolna stanowi w części o pow. 14,3519 ha - grunty orne IV klasy, a w części o pow. 1,3481 ha - grunty orne V klasy. Z zaświadczenia Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2015 r. wynika, że zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w [...] Nr [...] z [...] października 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla obszaru [...] sołectwa [...], działka nr [...] o pow. 15,7000 ha przeznaczona jest pod pola uprawne, łąki i pastwiska (symbol planu [...]). Z wyjaśnień nadesłanych przez Wójta Gminy [...] w piśmie z 24 lipca 2015 r. wynika, że zgodnie z § 10 pkt 1.6 ww. planu, tereny oznaczone literą [...] stanowią tereny pól uprawnych, łąk i pastwisk oraz sieci i urządzeń uzbrojenia terenu, urządzeń melioracji wodnych, przeciwpożarowych, przeciwpowodziowych dla potrzeb rolnictwa. Dopuszczanymi formami zabudowy i zagospodarowania tego terenu jest utrzymanie i ochrona istniejących użytków rolnych wraz z ciekami, utrzymanie przebiegu systemowego uzbrojenia terenu wraz ze strefami bezpieczeństwa, dopuszczenie realizacji sieci i urządzeń uzbrojenia terenu w tym lokalizacji urządzeń do odprowadzania i oczyszczania ścieków (przepompownie, oczyszczalnie) oraz związanych z energetyką stacji transformatorowych, jak również dopuszczenie urządzenia terenów zieleni oraz zalesień, ciągów spacerowych wzdłuż cieków wodnych. Z pisma tego wynika, że zgodnie z obowiązującym planem powyższy teren objęty jest zakazem zabudowy, z wyjątkiem urządzeń obsługi infrastruktury technicznej oraz obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną niewymagających pozwolenia na budowę oraz nieuzasadnioną likwidację zadrzewień. Z dodatkowych wyjaśnień Wójta Gminy [...] z [...] października 2015 r. wynika, że Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2015 r. stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy [...] znak [...] lipca 2015 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Z uwagi na to, że ww. uchwała jest nieważna, obowiązuje w dalszym ciągu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy w [...] znak [...] z [...] października 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zgodnie z którym działka nr [...] przeznaczona jest na cele pól uprawnych, łąk i pastwisk. Minister wskazał, że przedmiotem działalności skarżącej jest m. in. wynajem i zarządzanie nieruchomościami własnymi i dzierżawionymi, kupno i sprzedaż nieruchomości na własny rachunek, działalność holdingów finansowych, działalność firm centralnych (head offices) z wyłączeniem holdingów finansowych, leasing finansowy, pozostała finansowa działalność usługowa gdzie indziej niesklasyfikowana oraz wspomagająca usługi finansowe z wyłączeniem ubezpieczeń i funduszy emerytalnych, pozostałe doradztwo w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej i zarządzania. Spółka deklaruje, że specjalizuje się na rynku nieruchomości komercyjnych w budowie i zarządzaniu nowoczesnymi centrami magazynowymi. Zamierza nabyć objętą wnioskiem nieruchomość rolną w związku z rozwojem działalności spółki. Spółka planuje realizację inwestycji polegającej na budowie centrum logistycznego, w skład którego wchodzą obiekty magazynowe, produkcyjne i biurowe wraz z infrastrukturą niezbędną dla realizacji inwestycji. Minister podkreślił, że w interesie rolnictwa jest, aby sprzedawane grunty były nabywane w celu prowadzenia na nich produkcji rolnej. Skarżący tymczasem nie spełnia tych warunków. Objęta wnioskiem nieruchomość stanowi nieruchomość rolną, zatem planowany przez Spółkę cel wykorzystania tej nieruchomości jest sprzeczny z jej rolniczym charakterem, wobec czego stwierdzić należy, iż nabycie gruntu rolnego w celu wykonywania na nim działalności gospodarczej niezwiązanej z produkcją rolną stoi w sprzeczności z interesem rolnictwa. Jednocześnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podkreślił, że nie jest w żaden sposób związany opinią izby rolniczej. Odnosząc się do argumentacji Spółki, że przedmiotowa nieruchomość nie jest i nie była wykorzystywana rolniczo oraz żaden z okolicznych rolników nie był zainteresowany jej nabyciem w celu wykorzystywania jej w celach rolniczych, należy wskazać, że przepisy ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie zakreślają merytorycznego zakresu oceny Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jednakże powinna ona dotyczyć tych aspektów sprawy, które wiążą się z zadaniami organu orzekającego, czyli w tym konkretnym wypadku szeroko pojętymi zagadnieniami z zakresu kształtowania ustroju rolnego państwa. W związku z powyższym Minister uznał, że skoro przedmiotem wniosku jest nieruchomość rolna to powinna być też w ten sposób wykorzystywana. Organ wskazał również, że przedmiotowa nieruchomość objęta była uchwałą o zmianie planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla obszaru sołectwa [...], na podstawie której znaczącej części tej nieruchomości przeznaczona była pod zabudowę usług. Jednak wobec stwierdzenia przez Wojewodę [...] nieważności uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2015 r. o zmianie planu, w dalszym ciągu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy w [...] znak [...] z [...] października 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zgodnie którym działka nr [...] przeznaczona jest pod pola uprawne, łąki i pastwiska. Wobec powyższego planowana inwestycja Spółki stałaby w sprzeczności z aktualnie obowiązującymi postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. poprzez niewypełnienie przez organ obowiązku dokładnego ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego i nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli poprzez pominięcie w ocenie sprawy znaczenia planowanej inwestycji dla społeczności lokalnej i lokalnego rozwoju; 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i pominięcie pozytywnej opinii [...] Izby Rolniczej z [...] lipca 2015 r.; 3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego w sprawie przejawiającej się między innymi w pominięciu istotnych okoliczności sprawy w postaci ogromnego znaczenia inwestycji dla rozwoju regionu a także uwarunkowań lokalizacyjnych nieruchomości; 4. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 1a ust. 6 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz.U. z 2014 r. poz. 1380 ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące przyjęciem, że nabycie nieruchomości przez Skarżącego narusza interes rolnictwa. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Będące przedmiotem kontroli Sądu postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydane zostało w oparciu o art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. W świetle zawartych w tym przepisie regulacji, zezwolenie na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wydaje minister właściwy do spraw wewnętrznych, o ile – w przypadku nieruchomości rolnych – sprzeciwu nie wniesie minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Tak ukształtowane relacje wymienionych organów administracji mają charakter współdziałania w rozumieniu art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U z 2016, poz. 23 ze zm.), dalej jako " k.p.a.". Przy tym organ współdziałający ma obowiązek zbadania sprawy pod kątem swojej właściwości. Jak wynika z art. 23 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (jedn. tekst Dz.U. z 2015 r. poz. 812), do zadań Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi należy kształtowanie ustroju rolnego państwa oraz ochrona gruntów przeznaczonych na cele rolne. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając jako organ współdziałający na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców i oceniając wniosek o udzielenie zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca nieruchomości rolnej, jest uprawniony na podstawie art. 7 k.p.a. do uwzględnienia interesu społecznego poprzez odwołanie się do postanowień ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (jedn. tekst Dz.U. z 2012 r. poz. 803 ze zm.). Minister jest więc zobligowany ocenić zamiar wnioskodawcy co do charakteru planowanej działalności na nabywanej nieruchomości pod kątem realizacji zasad kształtowania ustroju rolnego państwa. (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 478/15, dostępny w internecie na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz przywołane tam orzeczenia). Jak wskazał Sąd w przywołanym powyżej wyroku z 2016 r. (który – co warte podkreślenia z uwagi na treść skargi skierowanej do Sądu – wydany został na skutek rozpatrzenia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1631/14), tak rozumiany interes społeczny nakazywał uznać za prawidłowe zaskarżone postanowienie. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, w szczególności w sytuacji gdy cudzoziemiec ubiega się o zgodę na nabycie nieruchomości stanowiącej tereny przeznaczone w planie miejscowym pod pola uprawne, łąki i pastwiska, a jednocześnie cel nabycia nie pozostaje w jakimkolwiek związku z prowadzeniem na tych gruntach działalności rolniczej, czy też zachowaniem rolniczego charakteru tych gruntów, wyrażenie sprzeciwu na jest jak najbardziej uzasadnione. Powierzona bowiem Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi ochrona gruntów rolnych oraz kształtowanie ustroju rolnego państwa w sytuacji – jak w niniejszej sprawie – gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmieniającego przeznaczenie tych gruntów, nakazywała zajęcie stanowiska o utrzymaniu rolniczego ich charakteru. Spółka nie gwarantowała zaś rolniczego wykorzystania nieruchomości. O prawidłowości tego twierdzenia przesądza fakt, że Spółka we wniosku podała, iż celem nabycia przedmiotowej nieruchomości jest realizacja działalności gospodarczej prowadzonej dotychczas przez Spółkę. Podkreślić należy, że ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego państwa nakazuje uwzględniać konieczność poprawy struktury obszarowej gospodarstw rolnych, przeciwdziałania nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych oraz zapewnienia prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach. Powyższemu założeniu nie odpowiada cel, jakiemu podyktowane było nabycie przez Spółkę nieruchomości rolnej. Jak wynika bowiem z wniosku, przedmiotowa nieruchomość ma zostać nabyta w związku z rozwojem działalności Spółki, w szczególności w związku z planowaną realizacją inwestycji polegającej na budowie centrum logistycznego, w skład którego wejść mają obiekty magazynowe, produkcyjne i biurowe. W powyższych okolicznościach, wbrew stanowisku Spółki, na ocenę podjętego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w rozpoznawanej sprawie postanowienia nie mogły wpływać opinie i materiały pozytywne dla Spółki. Sprzeciw co do nabycia przez cudzoziemca nieruchomości nie jest bowiem zależny od tego czy inwestycja planowana przez Spółkę, sprzyja rozwojowi danego regionu, bądź czy jest korzystna z punktu widzenia lokalnego rozwoju, ale podstawą jego zgłoszenia jest dbanie o realizację celów nałożonych na Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ww. ustawą o działach administracji rządowej, w szczególności zaś ochrona gruntów przeznaczonych na cele rolne. Stąd nie mogła w sposób istotny na wynik sprawy oddziaływać opinia [...] Izby Rolniczej. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, sam bowiem fakt przeznaczenia nieruchomości na cele rolne nakazuje sprzeciwić się jej nabyciu przez spółkę, która nie prowadzi działalności rolniczej, a tym samym nie zapewni wykorzystania gruntów zgodnie z ich aktualnym przeznaczeniem. W niniejszej sprawie nie jest natomiast kwestionowane, że zamierzenia Spółki stoją w sprzeczności z interesem rolnictwa. Mając na uwadze powyższa Sąd uznał zaskarżone postanowienie za odpowiadające prawu, odmawiając jednocześnie zasadności zarzutom skargi w zakresie naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu organy bowiem prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i rozważyły wszystkie jej okoliczności, uwzględniając zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony co czyni nieuzasadnionym zarzut wydania rozstrzygnięcia w warunkach dowolnej oceny dowodów. Fakt bowiem, że organ nie uwzględnił wniosku, nie oznacza automatycznie, że nie wziął pod rozwagę interesu strony, a jedynie że cel, którego ochronę ustawodawca powierzył organowi, w warunkach niniejszej sprawy, nie uzasadnia odstąpienia od wyrażenia sprzeciwu na nabycie gruntów rolnych przez cudzoziemca. Zdaniem Sądu wydanie sprzeciwu wobec nabycia przez Spółkę nieruchomości w części, w jakiej miejscowy plan zagospodarowania terenu określał ich przeznaczenie jako rolne było prawidłowe, podyktowane bowiem zostało interesem społecznym wynikającym z realizacji ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Skoro na tych nieruchomościach Spółka nie zamierzała podjąć działalności rolniczej, co wyraźnie wynikało ze zgromadzonego materiału dowodowego, to nie sposób uznać, że stanowisko przyjęte przez Ministra miało charakter dowolny. W tych warunkach uzasadnionym było oddalenie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) skargi na postanowienie w sprawie zgłoszenia sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca nieruchomości rolnej.