IV SA/Wa 1250/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2014 r. sprawy ze skargi C. Z. i E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1.oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat M. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Po rozpatrzeniu wniosku N. Sp. z o.o. z siedzibą w P., decyzją nr [...], znak akt: [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Prezydent Miasta O. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami nieuciążliwymi w parterze, z garażem podziemnym, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...] położonej w rejonie ul. B.w O.. Granice ww. działki oznaczono kolorem zielonym na załączniku graficznym nr 1 do decyzji. Od powyższej decyzji zostało złożone odwołanie przez C. Z. i J. M. W odwołaniu zainteresowane wniosły o uchylenie decyzji organu I instancji w całości, zarzucając rażące naruszenie prawa poprzez nie wyłączenie się przez Prezydenta i Wiceprezydentów Miasta O. od rozpoznania tej i innych ich spraw toczących się w Urzędzie Miasta O.. Z treści odwołania wynika, iż skarżące mają roszczenia w odniesieniu do terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym. Wskazują że Miasto O. od 1972 r. "zagrabiło" wbrew ich woli ponad 1 ha gruntów. Działka nr [...] objęta zamierzeniem inwestycyjnym graniczy z ich działką nr [...]. W odwołaniu podniesiono, że wniosek z dnia 3 lipca 2012 r. złożony przez stronę nie doprowadził do rozgraniczenia przez Prezydenta Miasta O. wskazanych nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] marca 2013r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art, 61 ust. 1 i ust.6-7, art. 54 w związku art. 64 ust. 1 oraz art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, iż na terenie działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...], a objętej zamierzeniem inwestycyjnym nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku, stosownie do regulacji art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca jak w rozpatrywanej sprawie na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami nieuciążliwymi w parterze, z garażem podziemnym, niewątpliwie wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.); 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zauważono, że cyt. przepis art, 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada "dobrego sąsiedztwa"). Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Cechy nowej zabudowy zostały określone w akcie wykonawczym do ustawy, którym jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wydane na podstawie delegacji ustawowej (art. 61 ust. 6 ustawy). Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy. W § 3 ust. 1 rozporządzenia zobowiązuje się organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, do wyznaczenia wokół terenu inwestycji obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie niniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2), Wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy. Wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (por, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25.01.2005 r., II SA/Bk 677/04, ONSAiWSA 2006/2/54). Pojęcie "działki sąsiedniej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oznacza, iż nie będzie tu chodziło tylko o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz o pewien większy obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.01.2004 r., IV SA/Wa 322/04, LEX nr 164687). Natomiast, zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia, wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną, co wynika z przepisu § 9 ust. 1 rozporządzenia. Organ odwoławczy po analizie akt rozpatrywanej sprawy stwierdził, iż powyższe warunki określone w cyt. art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zostały spełnione. Organ I instancji zgodnie z dyspozycją § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury przeprowadził stosowną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków dla planowanej przez N. Sp. z o.o. inwestycji, dokonując trafnej oceny - co do możliwości wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wyniki tej analizy, zawierającej część tekstową i graficzną, stanowią załącznik nr 1 do przedmiotowej decyzji. Organ odwoławczy nie miał zastrzeżeń, co do przeprowadzonej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (warunków dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji), która to odpowiada wymaganiom wynikającym powołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika: z części graficznej i tekstowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiących załącznik nr 2 do decyzji, organ I instancji wyznaczył granice obszaru analizowanego w ten w sposób, że obejmuje on ponad minimalny teren wytyczony zgodnie z treścią cyt. § 3 ust. 2 rozporządzenia (tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów). W ocenie organu odwoławczego - treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i załączonych wyników analizy skłania do wyciągnięcia wniosku, iż w postępowaniu pierwszoinstancyjnym prawidłowo przyjęto takie właśnie granice obszaru analizowanego. Podkreślono, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze. Stwierdzono, żę na analizowanym terenie istnieje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami o różnej formie architektonicznej, charakterystyce zabudowy i parametrach technicznych inwestycji. W oparciu o wyniki analizy organ I instancji kierując się dyrektywami zawartymi w § 4 - 8 powołanego wyżej rozporządzenia, ustalił w sposób prawidłowy wymagania dotyczące nowej zabudowy: obowiązującą linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrię dachu. Odnosząc się zaś do podniesionych w odwołaniu zarzutów organ odwołąwczy uznał je za niezasadne i niemogące rzutować na wynik rozstrzygnięcia, na tym etapie procesu inwestycyjnego jakim jest ustalenie warunków zabudowy. Wskazany w uzasadnieniu odwołania spór co do przebiegu granicy między nieruchomością nr [...] a działką objętą zamierzeniem inwestycyjnym nie stoi na przeszkodzie do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie bowiem z unormowanie przepisu art. 63 ust.2 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Zatem ochrona interesów skarżących może nabrać znaczenia dopiero na kolejnym etapie zamierzenia inwestycyjnego zmierzającego do uzyskania pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że warunki zabudowy zostały ustalone prawidłoweo i zgodnie z prawem. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w O. z dnia [...] marca 2013r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga C. Z. i J. M W skardze zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa. Skarżące wskazały, że nie została załatwiona sprawa zwrotu ich nieruchomości przejętej przez miasto. Skarżące wskazały, że domagają się zwrotu nieruchomości, która kiedyś wchodziła w skład gospodarstwa rolnego zaś władze O. działają przeciwko ich rodzinie. Podkreślono również, że z postępowania powinien być wyłączony Prezydent Miasta O. i Wiceprezydenci, ponieważ osoby te blokują zwrot nieruchomości skarżących i dokonanie rozgraniczenia. Skarżące zażądały uchylenia zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 2 października 2013r. pełnomocnik skarżących z urzędu wskazał, że nie załatwiono wniosku dotyczącego wyłączenia Prezydenta O. od udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczący ustalenia warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) -zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Decyzja o warunkach zabudowy - zgodnie z art. 54 pkt 2 a w zw. z art. 64 ust 1 u.p.z.p. - określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków oraz wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u. p. z. p., a mianowicie: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u. p. z. p., o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Istotny w rozpoznawanej sprawie jest warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p. z. p. określany jest jako "zasada dobrego sąsiedztwa", czyli konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u. p. z. p. Wyniki tej analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 powyższego rozporządzenia). Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami nieuciążliwymi w parterze, z garażem podziemnym, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...] położonej w rejonie ul. B. w O.. Ze sporządzonej w toku postępowania administracyjnego analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że na analizowanym terenie istnieje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami o różnej formie architektonicznej, charakterystyce zabudowy i parametrach technicznych inwestycji oraz zróżnicowana linia zabudowy. W oparciu o wyniki tej analizy organ administracji kierując się dyrektywami zawartymi w § 4 - 8 powołanego wyżej rozporządzenia, ustalił prawidłowo wymagania dotyczące nowej zabudowy: obowiązującą linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrię dachu. Podkreślić również należy, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie ustalenia warunków zabudowy bez znaczenia jest stan własności gruntu, na którym planowana jest inwestycja. Inny jest przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a inny - postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - do której to ochrony organ jest zobowiązany z mocy art. 54 pkt 2 lit. d u. p. z. p. w związku z art. 64 ust. 1 u. p. z. p. stanowiącego, że decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich - nie może być więc oceniana w takim zakresie, jak na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego - pozwolenia na budowę. Na etapie postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę inwestor będzie musiał wykazać swoje prawo do dysponowania nieruchomością. Ustalona linia orzecznicza sądów administracyjnych przyjmuje, że nie jest dopuszczalne przekształcenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy w postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2006 r., IV SA/Wa 1323/06, opubl. LEX 283553). Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje bowiem tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na konkretnej działce. Nie oznacza to jednak, że otrzyma on pozwolenie na budowę, co do konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji. W przypadku złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę możliwość realizacji konkretnej inwestycji będzie oceniana w świetle przepisów Prawa budowlanego i wydanych na jego postawie aktów wykonawczych. Na tym etapie organy są obowiązane orzekać np. co do dopuszczalności realizacji konkretnej inwestycji w określonej odległości od granicy sąsiedniej działki. Sąd stwierdza, że czynienie rozważań odnośnie prawa własności przedmiotowej działki oraz prawidłowości ustalenia jej granic są niedopuszczalne w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzić również należy, że zarzut skargi dotyczący niewykonania żądania skarżących odnośnie wyłączenia z postępowania Prezydenta Miasta O. i Wiceprezydentów O. nie miał wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Skarżące wnosiły wprawdzie o wyłączenie ww. osób lecz poza stwierdzeniem, że osoby te nie wykonały ich żądań w przedmiocie zwrotu przejętej w 1972 roku nieruchomości nie wskazały na żadne ustawowe, określone w art. 24 i 25 kpa, przesłanki do wyłączenia tych osób. Jednocześnie Sąd stwierdza, że niewyłącznie od udziału w postępowaniu określonych osób nie wymaga wydania konkretnego aktu administracyjnego. Wzięcie natomiast udziału w postępowaniu przez osobę lub organ podlegający wyłączeniu powoduje wadliwość takiego postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. i jest podstawą do wznowienia postępowania. Na podstawie przedstawionego materiału dowodowego, Sąd nie stwierdził jednak aby w badanym postępowaniu doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co określa art. 145 § 1 pkt 1 lit. b prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny sprawy, Sąd stwierdza, iż organ dokonał dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, uzasadnił podstawę prawną wskazaną w decyzji i dokonując właściwej interpretacji przepisów wydał decyzję zgodną z prawem. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), należało oddalić skargę jako niezasadną. Wynagrodzenie za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną z urzędu zasądzono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).