IV SA/Wa 126/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2016 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy A. z dnia [...] kwietnia 2013 roku nr [...] I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej również: "Kolegium" lub "organ II instancji") z [...] czerwca 2013 r., nr [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania skarżących B. i J. P. od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej również: "Wójt" lub "organ I instancji") z [...] kwietnia 2013 r., nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych oraz stacji auto gazu i myjni, położonej w miejscowości [...] na działkach oznaczonych numerem geodezyjnym [...],[...] i [...], utrzymało w mocy ww. decyzję Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2013 r. II. Stan sprawy przedstawia się następująco. II.1.1. Dnia [...] lutego 2010 r. Wójt Gminy [...], na wniosek E. i M. S. wydał decyzję o warunkach zabudowy na budowę stacji paliw płynnych z myjnią samochodową, stacji gazu LPG z urządzeniami towarzyszącymi wraz z adaptacją istniejącego budynku na budynek socjalno-biurowy i sklep na części działek nr ewidencyjny [...],[...],[...] położonych w miejscowości [...]. II.1.2. Od decyzji o warunkach zabudowy z [...] lutego 2010 r. odwołanie złożyli B. i J. P., będący właścicielami nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z planowaną inwestycją. Kolegium decyzją z [...] kwietnia 2010 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta z [...] lutego 2010 r. II.1.3. B. i J. P. złożyli skargę na decyzję Kolegium z [...] kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również: "WSA") prawomocnym wyrokiem z 15 września 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wa 964/11) uchylił wskazaną wyżej decyzję Kolegium z [...] kwietnia 2010 oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta. WSA wskazał w szczególności na naruszenie m. in. z art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z. późn. zm., zwanej dalej "u.p.z.p."; aktualny tekst jednolity: Dz.U. z 2015, poz. 199). WSA stwierdził w szczególności, że obszar analizowany nie został prawidłowo określony. Wbrew bowiem przekonaniu sporządzającego analizę, z uwagi na postanowienie art. 61 ust. 2 u.p.z.p. nie doznawał wyłączenia art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Planowana inwestycja nie może być zaliczona do inwestycji produkcyjnych, stanowi bowiem inwestycję usługową. Stąd w odniesieniu do niej winny zostać spełnione wszystkie wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. WSA wskazał również, że rozpatrując ponownie sprawę należy właściwie określić na mapie obszar analizowany i przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu pod kątem zgodność planowanego przedsięwzięcia z wymaganiami dotyczącymi zabudowy istniejącej w obszarze objętym analizą. W szczególności należy precyzyjnie podać łączną powierzchnię terenu przeznaczonego pod realizację tego przedsięwzięcia oraz ustalić dopuszczalny wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, z uwzględnieniem istniejącej zabudowy tego terenu, przeznaczonej do zachowania, dając temu wyraz w wynikach analizy. Wymaga nadto określenia obowiązująca linia zabudowy dla zamierzonego przedsięwzięcia II.2.1. Wójt Gminy [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy wydał [...] maja 2012 r. decyzję o warunkach zabudowy. II.2.2. Od tej decyzji ponownie odwołali się B. i J. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] czerwca 2012 r. uchyliło decyzję z [...] maja 2012 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. II.3. Organ I instancji, w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku inwestorów, decyzją z [...] kwietnia 2013 r., nr [...] dokonał ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych oraz stacji auto gazu i myjni, położonej w miejscowości [...] na działkach oznaczonych numerem geodezyjnym [...],[...] i [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wójt wskazał, że decyzja jest zgodna z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. II.4. Odwołanie od powyższej decyzji ponownie wnieśli B. i J. P. II.5. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2013 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano w szczególności, że że analiza urbanistyczna stanowiąca załącznik do decyzji Wójta jest prawidłowa. Wynika z niej, iż do analizy obszaru funkcjonalno - przestrzennego przyjęto i wyznaczono granice na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 teren wokół przedmiotowej nieruchomości. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości do 50 m, z uwagi, że planowana budowla nie zmienia funkcji terenu i stanowi uzupełnienie infrastruktury technicznej i urządzeń. Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały wszelkie przesłanki, wynikające z powyżej przytoczonych przepisów, umożliwiających organowi pierwszej instancji ustalenie warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Rozstrzygnięcie spełnia wymogi określone przez ustawodawcę w art. 54 u.p.z.p., określa rodzaj inwestycji oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ pierwszej instancji uwzględnił uwagi Kolegium z decyzji z [...] czerwca 2013 roku, ograniczając się do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie stacji paliw płynnych, stacji auto gazu i myjni, a nie jak poprzednio adaptacji istniejącego budynku na budynek socjalno - biurowy i sklep, co stanowiło podstawę do uchylenia poprzedniej decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] maja 2012 roku. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ drugiej instancji wskazał, iż decyzja w zakresie ustalenia warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, a jej wydanie bądź też odmowa wydania jest ściśle regulowana przepisami prawa. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost wskazują, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi oraz nie można uzależnić wydania decyzji w tym zakresie od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Za bezzasadny organ drugiej instancji uznał zarzut skarżących, którzy stwierdzają, iż kwestionowana decyzja narusza ich interesy i bezpieczeństwo bowiem obok projektowanych dystrybutorów paliw będzie waga samochodowa, obok zbiorniki paliw, a następnie w odległości kilku metrów jest transformator, co również stwarza dla nich niebezpieczeństwo. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest jednym z etapów zmierzających do realizacji inwestycji, zatem ochrona interesów osób trzecich w tym postępowaniu może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta regulacją prawa budowlanego. Natomiast w kwestii usytuowania obiektu budowalnego rozstrzygają organy właściwe do wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. Powyższe oznacza, iż podnoszone przez skarżących w odwołaniu zarzuty mogą mieć ewentualnie wpływ na wynik postępowania zmierzającego do uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutu skarżących dot. sprzeczności zaskarżonej decyzji z wymogami ochrony środowiska, organ podkreślił, że Wójt Gminy [...] wydał decyzję z [...] września 2009 roku o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw płynnych oraz stacji autogazu, w której określił uwarunkowania do realizacji planowanej inwestycji. III.1. Ze wskazaną na wstępie decyzją Kolegium nie zgodzili się skarżący. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że w sprawie nadal nie wzięto pod uwagę zasad dobrego sąsiedztwa oraz nie uwzględniono obecnego zagospodarowania działek nr ew. [...],[...] i [...]. Działka nr ew. [...] zabudowana jest silosami zbożowymi (9 sztuk) i suszarnią. Ponadto na tej działce jest skład nawozów, waga samochodowa, wjazd i wyjazd dla pojazdów oraz parking. Działka ta jest zabudowana całkowicie. Ponadto na działkach [...] i [...] zlokalizowane są budynki, magazyny, skład węgla, złomu, materiałów budowlanych oraz budynek dla zwierząt. Skarżący podnieśli, że wjazd na teren inwestycji jest zlokalizowany przy granicy ich działki i już obecnie jest to bardzo uciążliwe. Zdaniem skarżących nie jest również prawdą, że zakres oddziaływania stacji paliw nie będzie wykraczał poza granice działek inwestora, albowiem już obecnie występuje znaczne uciążliwości związane z działaniem suszarni zboża (hałas, kurz, zapylenie). III.2. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. III.3. Postanowieniem z 15 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J. P. Postanowienie to jest prawomocne. III.4. W piśmie z [...] kwietnia 2014 r. pełnomocnik Skarżącej w uzupełnieniu argumentów podniesionych w skardze wskazał w szczególności, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2013 r. narusza między innymi § 3 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003 r., Nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie wykonawcze"), albowiem wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego (średnica) wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów. Przeprowadzona w toku postępowania analiza urbanistyczna dotyczy zbyt wąskiego obszaru w stosunku do wymagań wynikających z § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, ponieważ front działek, na których ma zostać przeprowadzona inwestycja, w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia, wynosi ponad 120 metrów. Tym samym w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego powinny zostać wyznaczone w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a zatem obszar ten powinien wynosi co najmniej 360 m. III.5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 kwietnia 2014 r., (sygn. akt IV SA/Wa 1880/13) uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu wskazał, że zasadniczą kwestią jest zdaniem Sądu I instancji to, czy zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2013 r. została wydana zgodnie z wytycznymi wyrażonymi w cytowanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 września 2011 r., zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Sąd I instancji uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymując w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2013 r. przytoczyło w uzasadnieniu treść przepisów art. 59 i 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego i podkreśliło, że analiza została przeprowadzona prawidłowo i spełnione zostały warunki wynikające z art. 61 u.p.z.p., nie odnosząc powyższego do spełnienia przez organ wytycznych wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 września 2011 r. W ocenie WSA, wbrew zaleceniom Sądu organ pierwszej instancji nie przeprowadził poprawnej analizy, bowiem na mapie stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy nie wskazano (nie zaznaczono) granic obszaru objętego analizą urbanistyczną, jedynie w analizie warunków i zasad zagospodarowania terenu (załączniku nr 3) wskazano, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości do 50 m. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji wbrew zaleceniom Sądu organ pierwszej instancji w analizie warunków i zasad zagospodarowania terenu nie podał łącznej powierzchni terenu przeznaczonego pod realizację tego przedsięwzięcia, wskazał jedynie łączną powierzchnię działek nr ew. [...],[...] i [...]. Sąd I instancji wskazał, że organ określając wskaźnik powierzchni projektowanej zabudowy do powierzchni działki, nie uwzględnił istniejącej zabudowy tego terenu przeznaczonej do zachowania; organ nie opisał stanu zagospodarowania działek, co ma istotne znaczenie w kontekście zarzutów skargi; nie uzasadnił również wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu. Nie wiadomo dlaczego wskaźnik ten wynosi 0,3; organ nie przedstawił, które działki sąsiednie przyjął do porównania. Zdaniem Sądu I instancji wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji nie mogą stanowić podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji gdyż nie pozwalają stwierdzić czy inwestycja ta jest zgodna z dobrosąsiedzkimi stosunkami. Nieuwzględnienie przez organy obu instancji wskazań Sądu zawartych w wyroku z 15 września 2011 r., sygn. akt IV SA/WA 964/11 przy kształtowaniu treści wydanych w sprawie niniejszej przez te organy decyzji świadczy, w ocenie Sądu I instancji o wydaniu ich z naruszeniem przepisu art. 153 p.p.s.a. III.6. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA z 28 kwietnia 2014 r. wynieśli inwestorzy. III.7. Naczelny Sad Administracyjny wyrokiem z 11 września 2015 r., sygn. akt II OSK 2435/14 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA wskazał, że uchylenie zaskarżonej decyzji ze stwierdzeniem, że organ nie wykonał zaleceń poprzedniego wyroku obligowało Sąd do przeprowadzenia badania całej sprawy w jej granicach, które wynikają z art. 134 § 1 p.p.s.a. Wyrok z 28 kwietnia 2014 r. ograniczał się do lakonicznego stwierdzenia o niewykonaniu zaleceń z poprzednio wydanego wyroku. Sąd nie odniósł tych zaniechań do mających zastosowanie w sprawie norm, w tym art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także do jednoznacznie wskazanych norm rozporządzenia wykonawczego. Uzasadnienie nie zawiera oceny prawnej odnoszącej się do zawartego w analizie stwierdzenia, które dopuszcza wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości do 50 metrów uzasadniając taką wielkość zaniechaniem zmiany funkcji terenu oraz faktem, iż planowane zamierzenie uzupełnia jedynie istniejącą infrastrukturę techniczną. Dostrzegając brak zakreślenia obszaru analizowanego na załączniku graficznym decyzji z [...] kwietnia 2013 r. zupełnie pominął istnienie w aktach administracyjnych map z wykreśleniem tego obszaru, map na których zaznaczono sposób zagospodarowania znajdujących się na nich działek. Wskazać w tym miejscu należy na mapę stanowiącą część wyników analizy urbanistycznej, będącą załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy z [...] maja 2012 r. oraz mapą stanowiąca część wyników analizy urbanistycznej, będąca załącznikiem do decyzji z [...] kwietnia 2013 r., która zawiera adnotacje o sposobie zagospodarowania zaznaczonych na niej działek. NSA podniósł, że uzasadnienie nie zawiera jakiejkolwiek oceny tego wycinka akt. Dostrzegając wadliwość w zakresie wyznaczonego wskaźnika powierzchni zabudowy sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich aspektów kontrolowanego parametru. Tymczasem wymagał on szczegółowego, omówienia zważywszy na specyfikę planowanych obiektów budowlanych, wśród których znajdują się m.in. podziemny zbiornik trzykomorowy na paliwa płynne o łącznej pojemności 50m3, dwa zbiorniki gazu płynnego LPG o pojemności 4850 l każdy, dystrybutory paliw, dystrybutor gazu, zadaszenie stacji, ręczna myjnia samochodów osobowych. Charakter planowanych obiektów winien także skłonić sąd do rozważań i sformułowania wskazówek odnośnie niezbędności określania przez organ ich szczegółowych parametrów wskazanych przepisami rozporządzenia. Decydując w tym zakresie sąd winien mieć także na względzie ustalenia co do faktycznego istnienia w obszarze analizowanym tożsamej zabudowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budziło wątpliwości, że znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty pozwalały na szerszą ocenę dopuszczalności posadowienia zamierzonej inwestycji, w tym planowanych zasad zagospodarowania w odniesieniu do zastanego porządku. Konieczność objęcia sprawy w jej całokształcie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej wynika także z faktu, iż w przeciwnym wypadku na dalszych etapach mogłyby pojawić się wątpliwości co do zaakceptowania w kontrolowanym obecnie orzeczeniu sądu niezakwestionowanych w istocie istotnych okoliczności. Tylko szczegółowo sformułowane wytyczne co do koniecznego materiału dowodowego oraz zakresu niezbędnej oceny dopuszczalności zamierzenia, w kontekście wskazywanych regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także rozporządzenia wykonawczego, zadośćuczynią wymogom z art. 134 § 1 p.p.s.a., a z uwagi na treść art. 141 §4 p.p.s.a. będą stanowiły konieczny element uzasadnienia, sporządzonego w myśl zawartej w cytowanym przepisie normy. III.8. Na rozprawie 14 marca 2016 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę i wniósł jak w piśmie z [...] kwietnia 2014 roku. Pełnomocnik uczestników postępowania M. i E. S. wniósł o oddalenie skargi. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę ponownie, zważył, co następuje: IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie z podnoszonych przez skarżącą zarzutów są trafne. IV.2. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że sprawa niniejsza jest rozpoznawana w wyniku uchylenia poprzedniego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 190 zd. 1 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie, należy rozumieć osąd odnośnie do prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa, tak materialnego, jak i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. np. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., I GSK 1498/13, CBOSA). W orzecznictwie jest również utrwalony pogląd, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 bez uwzględnienia brzmienia przepisów art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 20 listopada 2014 r., I OSK 2214/14 oraz cyt. tam wyrok NSA z 20 września 2006 r., sygn. II OSK 1117/05, CBOSA). Dodatkowo, na mocy art. 153 p.p.s.a., Sąd w niniejszej sprawie jest związany ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA w Warszawie z 15 września 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wa 964/11). W aspekcie związania wspomnianym wyrokiem WSA należy równocześnie podkreślić, że wyrok ten został wydany co prawda w tej samej sprawie administracyjnej (chodzi o ocenę dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla tej samej inwestycji), ale przedmiotem oceny w tym wyroku była inna analiza architektoniczno-urbanistyczna (tj. analiza stanowiąca załącznik do decyzji z 2 lutego 2010 r.). IV.3.1.1. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, z uwzględnieniem granic związania wyrokiem NSA, należy w pierwszej kolejności odnieść się do zawartego na s. 2 analizy urbanistyczno-architektonicznej (stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji Wójta z [...] kwietnia 2013 r.) stwierdzenia, które dopuszcza wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości do 50 metrów uzasadniając taką wielkość zaniechaniem zmiany funkcji terenu oraz faktem, iż planowane zamierzenie uzupełnia jedynie istniejącą infrastrukturę techniczną. W ocenie Sądu, takie ustalenie analizy narusza m.in. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Reguła zawarta w powołanym przepisie określana jest jako zasada dobrego sąsiedztwa (por. np. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 8, Warszawa 2015, teza 2 komentarza do art. 61). Zgodnie z delegacją zawartą w art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p., sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zostały określone w rozporządzeniu wykonawczym. W myśl § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Z kolei zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (jest to tzw. minimum bezwzględne). Już na podstawie analizowanych przepisów wyznaczenie granic obszaru analizowanego "w odległości do 50 metrów" stanowi naruszenie prawa, albowiem zgodnie z rozporządzeniem odległość ta ma być nie mniejsza niż 50 m. Co więcej, rozporządzenie wykonawcze wprowadza drugi parametr przestrzenny dla wyznaczenia granic obszaru analizowanego (można go określić jako minimum względne). Otóż granice te winny przebiegać w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (zgodnie § 2 pkt 5 rozporządzenia wykonawczego, przez "front działki" rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę). Tymczasem analiza mapy załączonej do zaskarżonej decyzji (sporządzonej w skali 1:500) pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że front ten na gruncie niniejszej sprawy (inwestycja zlokalizowana jest na trzech działkach przylegających do tej samej drogi publicznej) przekracza znacznie pierwsze z minimów, tj. 50 m, czyli wartość "do 50 m" przyjęta w analizie w sposób oczywisty nie odpowiada wymaganiom trzykrotności frontu działek (warto zauważyć, że w analizie urbanistyczno-architektonicznej stanowiącej załącznik do decyzji Wójta z [...] maja 2012 r. ocenie poddano obszar w promieniu "około 350 -400 m", a także, że w części graficznej tej analizy zaznaczono wyraźnie granice obszaru analizowanego). Należy mieć przy tym na uwadze, że w wypadku inwestycji obejmującej dwie lub więcej działek "trzykrotność szerokości frontu działki" powinna być rozumiana jako trzykrotność frontu wszystkich działek wchodzących w skład terenu objętego wnioskiem (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2011 r., II OSK 172/11, CBOSA). Analizowane tu uchybienie miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a.) albowiem wyznaczenie obszaru analizowanego jest warunkiem wstępnym do prowadzenia kolejnych ocen z punktu widzenia zasady dobrego sąsiedztwa. Należy przy tym podkreślić, że ustawodawca nie przewidział możliwości odstępstwa od zasady ustalania analizowanego obszaru w oparciu o wskazane wyżej dwa minima (bezwzględne i względne). Innymi słowy, wskazane tam parametry mają charakter minimalny, tzn. w zależności od warunków konkretnej sprawy możliwe jest, iż normy minimalne okażą się wystarczające, w innym zaś przypadku zajdzie potrzeba ustalenia granic obszaru analizowanego odpowiednio większego (por. np. wyrok NSA z 19 marca 2015 r., II OSK 1987/13, CBOSA; A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, LEX 2011). W szczególności brak jest podstaw prawnych do odstąpienia od zastosowania norm minimalnych określonych § 3 ust. 2 rozporządzenia z powołaniem się na "zaniechanie zmiany funkcji terenu oraz fakt, iż planowane zamierzenie uzupełnia jedynie istniejącą infrastrukturę techniczną". Charakterystyczne jest, że w analizie nie podano podstawy prawnej takiego założenia. Ponadto, oczywistym jest przy tym, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi "uzupełnienia istniejącej infrastruktury technicznej". Kwestionowana decyzja dotyczy bowiem inwestycji polegającej m. in. na wzniesieniu nowych budynków i budowli, które nie mogą być zaliczone do urządzeń infrastruktury technicznej (zob. m. in. art. 3 pkt 2 i 3 oraz pkt 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. - t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290). Analiza zdaje się tu nawiązywać do art. 61 ust. 3 u.p.z.p.. Tymczasem zdaniem Sądu przepis ten ma charakter wyjątku od zasady z art. 61 ust. 1 i powinien podlegać wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Podsumowując ten fragment uzasadnienia, stwierdzone naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego uzasadnia uwzględnienie skargi. Sąd nie podziela natomiast zarzutu skarżącej, że teren planowanej inwestycji winien znajdować się w centrum obszaru analizowanego. Zdaniem Sądu, z omawianej regulacji § 3 rozporządzenia wykonawczego nie wynika bynajmniej, by działka inwestora przewidziana pod nową zabudowę musiała znajdować się zawsze w środku obszaru analizowanego. Określenie "wokół" oznacza tylko tyle, że działka ta powinna znajdować się w obszarze analizowanym, jednakże obszar ten nie musi stanowić regularnego kręgu otaczającego działkę inwestora. Innymi słowy, odległość granic tego obszaru od działki inwestora nie musi być w każdym przypadku jednakowa. Ważne natomiast jest, aby obszar analizowany w każdym jego punkcie obejmował minimalny teren wytyczony zgodnie z normą § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego (por. np. wyroki NSA z 6 czerwca 2013 r., II OSK 305/12 oraz z 19 czerwca 2013 r., II OSK 455/12, CBOSA i cyt. tam piśmiennictwo). IV.3.1.2. Rozpoznając sprawę ponownie Wójt zobligowany będzie wyznaczyć obszar analizowany zgodnie z zasadami zawartymi w § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, unikając wskazanych wyżej uchybień. Przy opracowywaniu nowej analizy organ I instancji będzie miał w szczególności na uwadze, że obszar analizowany wyznacza się w taki sposób, aby jak najpełniej uwzględnić zamierzenie budowlane inwestora, kierując się jego prawem do zagospodarowania nieruchomości, którą dysponuje, z uwzględnieniem warunków występujących na danym terenie, a w tym zwłaszcza potrzebą zapewnienia ładu przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 16 marca 2011 r., II OSK 496/10, CBOSA). Organ nie ma oczywiście pełnej swobody w wyznaczaniu tego obszaru ponad minima zawarte w § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, ale istotnym jest, aby obszar analizowany stanowił jedną urbanistyczną całość (por. np. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 10/11, CBOSA). Wójt będzie miał również na uwadze, że celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ważnym jest również, że pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć sensu largo, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (por. np. wyrok NSA z 6 października 2015 r., II OSK 283/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Dla prowadzonej w niniejszej sprawie analizy powinno mieć w szczególności znaczenie, że z map, na które zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 września 2015 r., sygn. akt II OSK 2435/14, wynika, że zabudowa na analizowanym obszarze dominuje zabudowa zagrodowa (RM) i tereny rolne (R), jednakże nie jest funkcja wyłączna (w szczególności znajdują się tam również różnego rodzaju usługi). W świetle tego ustalenia istotne jest, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 17 marca 2015 r., II OSK 1936/13, CBOSA). IV.3.2. Kolejna kwestia, na którą zwrócono uwagę w wyroku NSA z 11 września 2015 r., sygn. akt II OSK 2435/14, to zagadnienie określenia wskaźnika powierzchni zabudowy. W analizie stanowiącej załącznik do kwestionowanej decyzji przyjęto: "minimalna powierzchnia biologicznie czynna - 20%, intensywność wykorzystania terenu - wskaźnik powierzchni projektowanej zabudowy do powierzchni działki wynosi - do 0,3". Tymczasem, zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W myśl natomiast § 5 ust. 2 tego rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W świetle zacytowanej regulacji, organ I instancji rozpoznając ponownie sprawę winien w pierwszej kolejności ustalić, mając na uwadze granice obszaru analizowanego, średni wskaźnik dla całego obszaru analizowanego. Tak ustalony wskaźnik, w świetle § 5 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, nie jest jednak bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. Odmienne określenie tego wskaźnika jest możliwe, jednakże tylko wtedy, gdy wynika to z analizy urbanistycznej (przeprowadzonej przez urbanistę lub architekta). Możliwe jest więc w zakresie wymienionego wskaźnika w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę. Wnioski do takiego rozstrzygnięcia powinny przy tym wynikać z analizy urbanistycznej (por. A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do § 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, LEX 2011). W realiach niniejszej sprawy istotne jest w szczególności, że planowana inwestycja polega na budowie m. in. stacji paliw płynnych oraz stacji auto gazu. Jest to inwestycja, z którą wiążą się szczególne rygory co do zachowania określonych odległości od działek sąsiednich oraz co do odległości pomiędzy poszczególnymi elementami stacji (zob. Rozporządzenie Ministra Gospodarki z 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie - t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1853). Szczegółowe rozmieszczenie poszczególnych elementów stacji będzie co prawda przedmiotem badania w procedurze uzyskiwania pozwolenia na budowę, ale na etapie ustalania warunków zabudowy dla takiej inwestycji (jeżeli organ I instancji uzna, że inwestycja taka jest dopuszczalna w aspekcie funkcji zabudowy), koniecznym jest uwzględnienie tych wymagań w tym sensie, że określone wskaźniki powierzchni projektowanej zabudowy do powierzchni działek winny być ustalone na poziomie umożliwiającym realizację planowanej inwestycji zgodnie z szeroko rozumianymi przepisami prawa budowlanego, w tym powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki. IV.3.3. Organ I instancji winien również szczegółowo określić w decyzji wszystkie pozostałe parametry planowanej inwestycji zgodnie z wymagani określonymi w § 6-8 rozporządzenia wykonawczego, opierając się na wynikach przeprowadzonej ponownie analizy urbanistyczno – architektonicznej. Przykładowo, w zaskarżonej decyzji pomięto w ogóle parametry ręcznej myjni samochodów osobowych, zaś określone wymagania co do zadaszenia stacji paliw nie zawierają wszystkich elementów istotnych z punktu widzenia § 8 rozporządzenia wykonawczego. Podstawą tych ustaleń powinny być precyzyjnie wskazane w analizie urbanistyczno-architektonicznej ustalenia co do parametrów odpowiednio w obszarze analizowanym (§ 6 i 8 rozporządzenia wykonawczego) oraz na działkach sąsiednich (§ 7 rozporządzenia wykonawczego). Jeżeli analiza dopuści odstępstwo od tych parametrów, to winno to być wnikliwie uzasadnione w analizie. Pominięcie w zaskarżonej decyzji (scil. w analizie dołączonej do decyzji Wójta z [...] kwietnia 2013 r.) analizy szeregu elementów wymaganych przez rozporządzenie wykonawcze stanowiło istotne naruszenie m. in. art. 7, 77 § 1 k.p.a. IV.4. W ocenie Sądu, niezasadne są natomiast zarzuty skarżącej dotyczące uciążliwości planowanej inwestycji. Po pierwsze, w istocie dotyczą one istniejącego już sposobu wykorzystania działki inwestora (działalność gospodarcza związana z usługami dla rolnictwa, w tym prowadzenie suszarni zboża). Po drugie, ocena oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko była przedmiotem odrębnej decyzji (decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] września 2009 r.), na co zwrócił uwagę już WSA w Warszawie w powołanym wyżej wyroku z 15 września 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wa 964/11). Po trzecie, podstawowym elementem badanym w postepowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest zgodność danej inwestycji z wymogami ładu przestrzennego. Kwestie związane z ewentualną uciążliwością danej inwestycji z uwagi na możliwie nadmierne emisje zapachów, hałasu czy pyłów są przedmiotem badania w innych postępowaniach prowadzonych w ramach szeroko pojętego procesu inwestycyjnego. IV.5. Konieczność sporządzenia nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej uzasadnia uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale i decyzji organu I instancji (art. 135 p.p.s.a. w zw. art. 15 k.p.a.). IV. 6. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a oraz lit.c p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.