IV SA/Wa 1261/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2009 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego - oddala skargę - Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku P. sp. z o.o. w C., prowadzącego instalację do składowania odpadów z wyłączeniem odpadów obojętnych i niebezpiecznych, o zdolności przyjmowania ponad 10 Mg odpadów na dobę lub całkowitej pojemności ponad 25.000 Mg, zlokalizowanej w miejscowości W., udzielił pozwolenia zintegrowanego dla składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w W. Wskazaną decyzję wydano na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 201 ust. 1, art. 202, art. 204, art. 211 i art. 378 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Po rozpatrzeniu odwołań złożonych od decyzji Wojewody [...] przez E. W., M. K. i M. Z., Minister Środowiska, decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak: [...], działając na podstawie art. 185 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 185 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska stronami postępowania w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego są prowadzący instalację, oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Minister stwierdził, że z akt postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, iż stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji – składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości W. – jest P. sp. z o.o. w C. Dla przedmiotowej instalacji nie został też utworzony obszar ograniczonego użytkowania. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, E. W., M. K. i M. Z. nie są stronami przedmiotowego postępowania. W konsekwencji należało umorzyć postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniami od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. złożonymi przez wymienione osoby. Skargi od decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2008 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. W. i M. K. Sygn. akt IV SA/Wa 1261/08 Skargę M. K. odrzucono prawomocnym postanowieniem z dnia 14 listopada 2008 r. W skardze E. W. zarzucono naruszenie: 1. art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji naruszającej porządek prawny, 2. art. 12 k.p.a. poprzez brak wnikliwego rozpatrzenia sprawy i zbadania z urzędu zgodności z prawem wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego złożonego przez P. sp. z o.o. w C., 3. art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż skarżący nie jest stroną postępowania pomimo posiadania przez niego interesu prawnego, który naruszył swoim działaniem wnioskodawca. W uzasadnieniu skargi, działająca przez pełnomocnika E. W. wskazała, że Minister Środowiska ograniczył się do oceny, czy skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonej w obszarze ograniczonego użytkowania. Potwierdziła też, że dla obszaru składowiska odpadów nie wyznaczono takiej strefy. Podniosła jednak, że nie została uchylona decyzja o ustanowieniu wokół przedmiotowego składowiska strefy ochronnej, będącej odpowiednikiem aktualnie przewidzianego przez prawo obszaru ograniczonego użytkowania. Skarżąca wywiodła też, że art. 185 ustawy Prawo ochrony środowiska nie wyklucza zastosowania art. 28 k.p.a. w toku postępowania w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego, ponieważ ustawodawca nie wprowadził takiego wykluczenia. Stwierdziła, że w świetle utrwalonej linii orzecznictwa Sądu Najwyższego nie jest zgodne z prawem wyłączenie z udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia zintegrowanego właściciela nieruchomości, na którą ze względu na specyfikę prowadzonej na niej działalności wpływ ma nieruchomość objęta wnioskiem. E. W. wskazała ponadto, że Minister Środowiska, zgodnie z art. 12 k.p.a., powinien z urzędu zbadać prawidłowość dokumentacji złożonej przez P. sp. z o.o. w C. Podnosząc wskazane wyżej zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto organ odwoławczy odniósł się do podniesionej w skardze kwestii utworzenia dla przedmiotowego składowiska strefy ochronnej i przekształcenia tej strefy w obszar ograniczonego użytkowania, co wedle stanowiska odwołujących się od Sygn. akt IV SA/Wa 1261/08 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nastąpić miało "automatycznie" w związku ze zmianami legislacyjnymi, które wyeliminowały z porządku prawnego strefy ochronne, a wprowadziły strefy ograniczonego użytkowania. Minister przedstawił w porządku chronologicznym zmiany legislacyjne w tym zakresie i stwierdził, że przedstawione w skardze stanowisko jest błędne. Stwierdził nadto, że z dokumentacji przygotowanej na okoliczność wydania pozwolenia zintegrowanego wynika, że w 2007 r. eksploatacja składowiska nie powodowała przekroczeń standardów środowiska poza terenem, do którego zarządzający składowiskiem posiada tytuł prawny. W związku z tym nie ma podstaw do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. W piśmie procesowym z dnia 17 kwietnia 2009 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z przesłuchania świadków na okoliczności: 1. wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. przez niewłaściwy organ administracji, to jest przez Wojewodę [...] zamiast przez Marszałka Województwa [...], 2. podpisania umowy użyczenia i terminu przekazania przedmiotowej umowy dotyczącej drogi gminnej (nr działki [...]) pomiędzy Gminą C., a P. sp. z o.o. w dniu [...] stycznia 2008 r., 3. nieprawnej zamiany użytkowania drogi gminnej (nr działki [...]) na działkę przemysłową, 4. istnienia samowoli budowlanej na działce nr [...] w W. Podobne okoliczności podniosło Stowarzyszenie W. w P. w piśmie z dnia 26 marca 2009 r., zarzucając ponadto naruszenie art. 32 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez nieopublikowanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. na stronie internetowej urzędu wojewódzkiego. Na rozprawie w dniu 1 lipca 2009 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to w dacie jego wydania. Sąd administracyjny kontroluje zatem legalność rozstrzygnięcia zapadłego Sygn. akt IV SA/Wa 1261/08 w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Powołany przepis stanowi realizację zasady wyrażonej w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., zgodnie z którym każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Należy podkreślić, że zarówno Ustawa Zasadnicza, jak i realizujący wyrażoną w niej zasadę przepis procedury administracyjnej wyraźnie zastrzegają prawo odwołania do organu wyższej instancji dla strony postępowania (podmiotów na prawach strony). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania, następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 942/05. ONSAiWSA z 2007 r. nr 2, poz. 50, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 514/06. LEX nr 303209). Zatem, jeżeli subiektywne twierdzenie wnoszącego odwołanie, iż jest stroną postępowania przed organem pierwszej instancji, nie zostało w sposób przewidziany dla postępowania odwoławczego pozytywnie zweryfikowane należy wydać decyzję, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Negatywna ocena owego "przekonania" podmiotu wnoszącego odwołanie wyklucza dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznych przewidzianych przez art. 138 § 1 pkt 1 i 2, norma pierwsza k.p.a., czy też decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine i 138 § 2 k.p.a. Weryfikacja decyzji organu pierwszej instancji w postępowaniu odwoławczym nie jest więc dopuszczalna, jeżeli miałaby nastąpić na skutek odwołania wniesionego przez podmiot, który nie jest stroną postępowania (podmiotem na prawach strony). Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska ma charakter procesowy. Organ wyższego stopnia umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., ponieważ stwierdził, że osoby, które wniosły odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. o udzieleniu P. w C. pozwolenia zintegrowanego, nie są stronami postępowania w sprawie wydania tego pozwolenia. Stąd też dla oceny Sygn. akt IV SA/Wa 1261/08 legalności tej decyzji pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia zintegrowanego, prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm. - brzmienie obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji). Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powołany przepis procedury administracyjnej wiąże więc pojęcie strony postępowania z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku. Ów interes prawny lub obowiązek wywodzić się musi z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. W sprawach szczególnego rodzaju, wprowadza się jednak unormowania zacieśniające krąg stron postępowania, mając na względzie jego przedmiot. Przykładem takiego rozwiązania normatywnego jest art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Podobne rozwiązanie przyjęto w art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), który stanowi, że stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest ubiegający się o nie wnioskodawca, właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a także właściciel urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Odrębne określenie legitymacji stron postępowania przyjęto także w art. 185 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowiąc, że stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Powołany przepis zawarto w rozdziale 2. ("Wydawanie pozwoleń") działu IV ("Pozwolenia na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii") tytułu III ("Przeciwdziałanie zanieczyszczeniom") ustawy Prawo ochrony środowiska. Wykładnia systemowa wewnętrzna prowadzi do wniosku, że znajduje on zastosowanie także w postępowaniu w sprawie uzyskania pozwolenia zintegrowanego, o którym mowa w rozdziale 4. ("Pozwolenia zintegrowane) działu IV tytułu III ustawy. Sygn. akt IV SA/Wa 1261/08 W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że powołane wyżej przepisy ustaw: Prawo budowlane, Prawo wodne i Prawo ochrony środowiska stanowią przepisy szczególne w stosunku do art. 28 k.p.a., wyłączając jego stosowanie (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 302/06. LEX nr 339455, prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 533/08. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 534/08. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w pełni podziela to stanowisko i nie podziela stanowiska skarżącej, że skoro w postępowaniu w sprawie uzyskania pozwolenia zintegrowanego ustawodawca nie wykluczył wprost zastosowania art. 28 k.p.a., to przepis ten znajduje zastosowanie. Należy także podkreślić, że rozumienie strony postępowania przewidziane w powołanych wyżej przepisach, w tym w szczególności w art. 185 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, nie ma wpływu na formę i treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego załatwiającego odwołania wniesione przez podmioty niewymienione w tych przepisach od decyzji organów pierwszej instancji w stosunku do ogólnych reguł. Zatem prawidłową formą zakończenia postępowania odwoławczego w takiej sytuacji będzie wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że prowadzącym instalację w rozumieniu art. 185 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska jest P. sp. z o.o. w C. Skarżąca potwierdziła, że w związku z eksploatacją instalacji nie utworzono obszaru ograniczonego użytkowania. Również z akt postępowania administracyjnego nie wynika, aby dla przedmiotowej instalacji utworzono taki obszar. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez odwołujących się w toku postępowania przed Ministrem Środowiska, strefa ochronna utworzona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r. na podstawie art. 71 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. Nr 3, poz. 6 ze zm.) nie stała się obszarem ograniczonego użytkowania w rozumieniu art. 185 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Należy tu wyjaśnić, że mocą art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 133, poz. 885), który nadał nowe brzmienie art. 71 ustawy o ochronie Sygn. akt IV SA/Wa 1261/08 i kształtowaniu środowiska, zlikwidowano instytucję stref ochronnych, wprowadzając instytucję obszarów ograniczonego użytkowania. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska nadanym powołaną ustawą nowelizującą, jeżeli z oceny oddziaływania na środowisko sporządzonej przez biegłego z listy Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, wynikało, że mimo zastosowania rozwiązań, o których mowa w ust. 1, nie mogą być wyeliminowane uciążliwe oddziaływania na środowisko, to dla: oczyszczalni ścieków, składowisk odpadów komunalnych, tras komunikacyjnych, kompostowni, lotnisk, linii i stacji elektroenergetycznych oraz obiektów radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych tworzyło się obszar ograniczonego użytkowania. Przepis art. 8 ust. 1 powołanej noweli z dnia 23 sierpnia 1997 r. stanowił, że jednostki organizacyjne, które posiadały wydane na podstawie dotychczasowych przepisów decyzje w sprawie stref ochronnych, obowiązane były w terminie do 2005 r. do ograniczenia szkodliwego oddziaływania na środowisko do terenu, do którego posiadają tytuł prawny. Z kolei zgodnie z art. 8 ust. 2 tej ustawy po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1, wojewodowie z urzędu stwierdzić mieli wygaśnięcie wydanych na podstawie dotychczasowych przepisów decyzji w sprawie stref ochronnych. Ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska utraciła moc na podstawie art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085). Stosownie do treści art. 26 ust. 1 tej ustawy prowadzący instalację, posiadający decyzje o ustanowieniu stref ochronnych wydane na podstawie ustawy, o której mowa w art. 2 pkt 1, obowiązani byli w terminie do dnia 31 grudnia 2005 r. do ograniczenia szkodliwego oddziaływania na środowisko do terenu, do którego posiadają tytuł prawny. Z kolei zgodnie z art. 26 ust. 2 tej ustawy po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1, wojewoda z urzędu stwierdza wygaśnięcie wydanych na podstawie dotychczasowych przepisów decyzji w sprawie stref ochronnych. Przepis art. 23 powołanej ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. stanowi z kolei, że ustanowione na podstawie dotychczasowych przepisów obszary ograniczonego użytkowania stają się obszarami ograniczonego użytkowania w rozumieniu przepisów Prawa ochrony środowiska. Dotyczy on zatem obszarów ograniczonego użytkowania utworzonych na podstawie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska w brzmieniu nadanym powołaną wyżej nowelą z dnia 29 sierpnia 1997 r. W żadnym wypadku nie stanowi podstawy do twierdzenia, że strefa ochronna utworzona na podstawie art. 71 Sygn. akt IV SA/Wa 1261/08 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska sprzed zmiany dokonanej na podstawie art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. stała się z mocy prawa obszarem ograniczonego użytkowania w rozumieniu przepisów Prawa ochrony środowiska. Do takiego twierdzenia nie uprawnia również treść art. 127 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., w świetle którego do czasu wygaśnięcia decyzji o ustanowieniu stref ochronnych wydanych na podstawie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, do stref tych stosuje się przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczące obszarów ograniczonego użytkowania. Powyższej oceny nie zmienia fakt, że nie stwierdzono wygaśnięcia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r. o utworzeniu strefy ochronnej. Decyzja ta ma bowiem charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny. Podsumowując, skoro żaden z podmiotów, które odwołały się od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nie jest prowadzącym instalację, jak również wokół przedsięwzięcia nie został ustanowiony obszar ograniczonego użytkowania, który obejmowałby zasięgiem nieruchomości osób, które wniosły odwołania, nie są one stronami postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego P. sp. z o.o. w C. W tej sytuacji organ drugiej instancji prawidłowo rozstrzygnął o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wobec ustalenia, że umorzenie postępowania odwoławczego z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji było zasadne, zbędna jest analiza pozostałych zarzutów skargi. Zauważając, że w pismach procesowych złożonych do akt sprawy przez skarżącą oraz Stowarzyszenie W. zawarto wnioski o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania świadków należy wyjaśnić, że w postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasadniczo nie przeprowadza się postępowania dowodowego. Jak już wskazano, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę legalności aktów i czynności (bezczynności) organów administracji publicznej. Dokonują zatem kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Możliwość przeprowadzenia dowodu w postępowaniu sądowoadministracyjnym (pomijając postępowanie w sprawie odtworzenia akt) przewidziana jest wyłącznie w art. 106 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, Sygn. akt IV SA/Wa 1261/08 jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny miałby obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.