IV SA/Wa 1274/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2015 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżoną do tut. Sądu decyzją z dnia [...] lutego 2015r. [...] NK [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013r. poz. 267 dalej jako kpa) po rozpatrzeniu odwołania K. K., Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej jako organ) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].10.2014r. znak [...] umarzającą w oparciu o art. 105 § 1 kpa postępowanie w sprawie z wniosku K. K. i J. K. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...].10.1960r., znak [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w gm. kat. [...] objętej [...] stanowiącej własność M. K. i A. z W. K. W uzasadnieniu organ wskazał, że wyniku sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą [...] (dalej jako Wojewoda) a Ministrem Infrastruktury, Prezes Rady Ministrów rozstrzygnięciem z dnia [...].04.2011r. znak [...] i [...], [...] wskazał jako organ właściwy w sprawie Wojewodę [...]. Organ wyjaśnił, że pomimo rozstrzygnięcia w 2011r. przez Prezesa Rady Ministrów sporu kompetencyjnego na rzecz Wojewody, ukształtowane w późniejszym okresie orzecznictwo sądowo - administracyjne w sposób jednoznaczny i jednolity "przesądziło", że w przypadku braku organu, który wydał kwestionowaną w trybie nadzwyczajnym decyzję administracyjną, należy dokonać ustaleń co do organu wyższego stopnia biorąc pod uwagę także charakter sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji. W sytuacji gdy został zniesiony organ, który wydał decyzję wywłaszczeniową (tu: prezydium wojewódzkiej rady narodowej), przy czym organ, który byłby właściwy do orzekania w sprawie stwierdzenia jej nieważności (minister) funkcjonuje nadal w strukturze organów administracji publicznej i posiada kompetencje merytoryczne rozstrzygania w postępowaniu nieważnościowym - to on jest właściwy w sprawie zainicjowanej wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Organ przywołał w tym zakresie uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.04.2012 r. w sprawie II OPS 1/12 oraz wyrok NSA z dnia 27.06.2012 r., sygn. akt I OSK 984/11, publ. LEX nr 1217381, wyrok NSA z dnia 28.09.2012 r., sygn. akt I OSK 939/11, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 24.10.2012 r., sygn. akt I OSK 711/12, wyrok NSA z dnia 24.10.2012 r., sygn. akt I OSK 712/12, publ. LEX nr 1233195, wyrok NSA z dnia 14.11.2012 r., sygn. akt I OSK 1308/11, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji Organ przyjął, że Wojewoda jako organ niewłaściwy w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu uznając się niewłaściwym zasadnie umorzył prowadzone przez siebie postępowanie. Jednocześnie organ oświadczył, że "sprawa zostanie rozstrzygnięta w I instancji przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju jako organ właściwy, po przeprowadzeniu stosownego postępowania". W skardze na decyzję Ministra K. K. (dalej jako skarżący) zarzucił mu naruszenie prawa w postaci: a) art. 7 i art. 77 § 2 kpa poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w zakresie wyjaśnienia czy decyzja - orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1060 r. znak [...] wydane było przy zaistnieniu którejkolwiek z okoliczności z wymienionych w art. 156 § 1 kpa a w szczególności rażącego naruszenia prawa, b) art. 6 kpa i art. 157 § 1 kpa poprzez wydanie decyzji zarówno przez organ l instancji jak i organ odwoławczy z naruszeniem przepisów o właściwości, c) art. 15 kpa poprzez nieprzeprowadzenie postępowania odwoławczego przy zachowaniu zasady dwuinstancyjności tj. bez ponownego rozpoznania i rozpatrzenia sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozstrzygnięci zaskarżoną decyzją. Skarżący zarzucił, że w przypadku uznania, że nie jest właściwy w sprawie, Wojewoda winien po myśli art. 65 § 1 kpa przekazać ów wniosek organowi właściwemu tj. Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju, a nie umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Skarżący wyraził obawę, że umorzenie postępowania z jego wniosku skutkuje "rozstrzygnięciem ostatecznym" powodującym niedopuszczalność ponownego jej rozstrzygania przez Ministra, jak sugeruje to on sam w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącego takie rozstrzygnięcie obarczone byłoby kwalifikowaną wadą prawną o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, skutkującą stwierdzeniem nieważności takiej ponownej decyzji rozstrzygającej sprawę. Dalej skarżący wywodził, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej należy oceniać według przepisów prawa .materialnego, obowiązujących w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności. Zauważył, że przepis art. 14 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 1958 r. wskazywał jako właściwy rzeczowo organ do orzekania o wywłaszczeniu - organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Powołując się na art. 3.1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U Nr 31, poz. 206 ze zm.) oraz art. 157 § 1 zdanie pierwsze w związku z art. 17 pkt 2 kpa, skarżący przyjął, że organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego administracji rządowej, którym w dacie [...] października 1960 r. był Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - jest właściwy w sprawie Minister tj. Minister Infrastruktury i Rozwoju. Uznając słuszność poglądu wyrażonego przez organ w zaskarżonej decyzji skarżący przyjął, że rozstrzygnięcie tej sprawy poprzez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r. było rozstrzygnięciem naruszającym przepisy o właściwości, a zatem, jego zdaniem, utrzymywanie jej w mocy było niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "ppsa") uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Umorzenie postępowania jako rozstrzygnięcie stricte procesowe jest odstępstwem od podstawowego celu postępowania administracyjnego, czyli załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę, co do istoty. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2012 r. II OSK 588/2011, LexPolonica nr 3961728, tak m.in. A. Wróbel w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2005, str. 620). Z przyczyn przedmiotowych postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe jeżeli sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, lub utraciła charakter sprawy administracyjnej już podczas postępowania administracyjnego. Podmiotowa bezprzedmiotowość postępowania ma zaś miejsce wówczas gdy podmiot inicjujący postępowanie utracił zdolność do czynności prawnych bądź np. zmarł w toku postępowania a sprawa dotyczyła prawa o charakterze stricte osobistym. Rację ma zatem skarżący podnosząc, że w kontrolowanej sprawie co do zasady bezprzedmiotowość postępowania w jej klasycznym wydaniu nie występuje, nie zachodzi bowiem brak któregoś z elementów materiaInoprawnego stosunku prawnego co ewentualnie mogłoby skutkować brakiem możliwości wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty (por. wyrok. NSA OZ w Łodzi z dnia 27 stycznia .1998 r. I SA/Ld 1025/96). Generalnie brak właściwości organu administracji publicznej, do którego podanie wniesiono i który to organ aktualnie pozostaje niewłaściwy w sprawie, powoduje, że wówczas właściwym trybem jest tryb z art. 65 § 1 kpa, a więc nakazujący niezwłoczne przekazanie podania do organu właściwego z jednoczesnym zawiadomieniem o tym wnoszącego podanie. Ten tryb postępowania byłby właściwy w kontrolowanej sprawie ale jedynie wówczas gdyby w sprawie sporu zaistniałego pomiędzy Wojewodą a Ministrem nie "orzekał" Prezes Rady Ministrów. W wyjątkowych sytuacjach przyjmuje się zatem, że jeżeli organ administracji publicznej stwierdzi swoją niewłaściwość na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, to zobowiązany jest umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 kpa, a sam wniosek przekazać do załatwienia organowi właściwemu. Postępowanie administracyjne prowadzone przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości jest bowiem postępowaniem bezprzedmiotowym przed tym organem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 marca 2006r. w sprawie IV SA/Wa 1311/05). Skarga podlegała zatem oddaleniu. W sprawie mamy do czynienia z charakterystyczną sytuacją procesową. Mianowicie Prezes Rady Ministrów rozstrzygnięciem z dnia [...].04.2011r. jako organ właściwy w sprawie wskazał Wojewodę [...] choć w świetle przywołanego przez organ aktualnego, jednolitego i nie budzącego wątpliwości orzecznictwa - wojewoda nie jest właściwy do orzekania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...].10.1960r. Merytoryczna decyzja Wojewody wydana w ww trybie byłaby dotknięta wadą nieważności. Jednocześnie w okolicznościach niniejszej sprawy, wbrew twierdzeniom skargi, Wojewoda nie mógł przekazać wniosku na podstawie art. 65 § 1 kpa właściwemu Ministrowi, gdyż jest związany rozstrzygnięciem kompetencyjnym Prezesa Rady Ministrów z 2011r. Organy będące dotychczas w sporze są bowiem związane jego rozstrzygnięciem przez organ nadzoru. Co do zasady oznacza to, że organ wskazany jako właściwy podejmuje lub prowadzi wszczęte przed nim postępowanie, natomiast organ, którego właściwości nie uznano, winien bądź powstrzymać się od jego prowadzenia, bądź umorzyć wszczęte postępowania administracyjne. Ani przepisy kpa ani inny przepis szczególny nie ustanawiają jakiegokolwiek trybu weryfikacji rozstrzygnięć sporu, podjętego przez uprawniony do tego organ (tu Prezesa Rady Ministrów). Należy podkreślić, że Kodeks postępowania administracyjnego nie określa reguł odnoszących się do rozstrzygania sporów kompetencyjnych. Przyjmuje się, że rozstrzygnięcia w tych sprawach mają charakter wewnętrzny i nie mogą być podejmowane w formie decyzji czy postanowień. Z tych samych powodów postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia sporu o właściwość nie jest postępowaniem administracyjnym (vide Komentarz do art. 22 kpa Cz. Martysza, Lex). W konsekwencji rozstrzygnięcie sporu o właściwość między organami na podstawie art. 22 § 1 kpa nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 kpa, nie przysługują od niego środki odwoławcze w administracyjnym toku instancji ani skarga do sądu administracyjnego (post. NSA z dnia 28 marca 1991 r., SA/Lu 218/91, ONSA 1991, nr 1, poz. 30). W doktrynie przyjmuje się jednak, że ewentualnie wadliwa z powodu braku właściwości organu decyzja administracyjna wydana w wyniku rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego mogłaby być wyeliminowana w wyniku zastosowania środków prawnych zarówno w toku instancji, jak i po jego zakończeniu w ramach nadzwyczajnych środków odwoławczych. W kontrolowanej sprawie spór kompetencyjny już nie występuje. Wojewoda [...] twierdzi, że nie jest właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1960r. gdyż właściwy w tym zakresie jest Minister Infrastruktury i Rozwoju. Sam Minister Infrastruktury i Rozwoju przyjmuje swoją właściwość, czemu jednoznacznie dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podnosząc, że "sprawa zostanie rozstrzygnięta w I instancji przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju jako organ właściwy, po przeprowadzeniu stosownego postępowania". Również sam skarżący konsekwentnie twierdzi, że jedynie właściwym w sprawie jest Minister Infrastruktury i Rozwoju. W tym stanie rzeczy umorzenie postępowania przez Wojewodę z powodu niewłaściwości wynikającej z wadliwego wskazania go jako organu właściwego przez Prezesa Rady Ministrów było uzasadnione. W wyniku tego umorzenia sprawę z wniosku skarżącego rozpozna właściwy Minister. Rozpoznanie sprawy przez Wojewodę, jak już wskazano, skutkowałoby koniecznością stwierdzenia nieważności wydanego przez niego orzeczenia, a to, skoro jest to w sprawie okoliczność nie budząca wątpliwości, w prostej linii spowodowałoby tylko przedłużenie i tak trwającego już zbyt długo postępowania nieważnościowego. Nie są przy tym zasadne zarzuty skargi wskazujące na to, że organ I instancji nie dokonał oceny kwestionowanego orzeczenia z 1960r. skoro w świetle przepisów o właściwości nie jest on właściwy w sprawie. Skarga jest przy tym wewnętrznie sprzeczna, zarzuca bowiem brak oceny merytorycznej orzeczenia o wywłaszczeniu przy jednoczesnym twierdzeniu o braku właściwości do rozpoznania wniosku o stwierdzenie jego nieważności. Bezzasadne są też zarzuty skargi wskazujące na to, że w wyniku umorzenia postępowania przez Wojewodę – wydana przez Ministra decyzja będzie nosiła cechy res iudicata, co z kolei będzie skutkowało jej nieważnością. Umorzenie postępowania administracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości, wynikającej z naruszenia przepisów o właściwości, czy to na podstawie art. 105 § 1 kpa, czy to na podstawie art. 138 § 2 pkt 2 kpa kończy jedynie postępowanie administracyjne w danej instancji, bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego też nie można stawiać tutaj zarzutu naruszenia stanu powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 marca 2006r. w sprawie IV SA/Wa 1311/05, LEX nr 203867). Skargę jako bezzasadną należało zatem oddalić na podstawie art. 151 ppsa.