IV SA/Wa 1287/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2018 r. w sprawie ze skargi B. R. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części oznaczonej symbolem 2 ZC w zakresie, w jakim teren oznaczony symbolem 2 ZC położony jest w odległości mniejszej niż 150 metrów od ujęcia wody, obsługującego budynek mieszkalny, posadowiony na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...]; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącej B. R. kwotę 697 (słownie sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. B. R. (dalej "Skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sadu"), w trybie uregulowanym w art.101 ust. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz.446 z późn. zm.), skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] - obszar położony w rejonie istniejącego cmentarza, ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] lutego 2016 r. (Dz. nr [...], poz. [...],) – dalej odpowiednio: "Rada", "Gmina", "zaskarżona uchwała/plan". W skardze podniesiono w szczególności, iż: Uchwała narusza art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jt. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), dalej "ustawy planistycznej", w związku z art.2 i 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (j.t Dz. U. 11 r. Nr 118, poz. 687 ze zm.) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r., w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r. Nr 52, poz. 315). Działka ewidencyjna nr [...], stanowiąca własność Skarżącej w całości znajduje się strefie sanitarnej (zgodnie z częścią graficzną planu). Na niej usytuowany jest dom korzystający z własnego ujęcia wody, który nigdy nie był podłączony do sieci wodociągowej. W procesie planowania cmentarza komunalnego dom ten nie mógł się zleźć się w strefie sanitarnej, ponieważ nie został spełniony § 3 ust. 1 rozporządzenia Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r. Nr 52, 315)"(...) teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone". II. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia [...] maja 2016 r., Rada wniosła o jej oddalenie, przedstawiając następujące stanowisko: Zaskarżona Uchwała została poprzedzona szeregiem czynności, w których to Skarżąca miała możliwość składania wniosków i uwag celem wyeliminowaniawszelkich nieprawidłowości i wątpliwości dotyczących planu zagospodarowania przestrzennego. Usytuowanie cmentarza komunalnego zostało określone w sposób szczegółowy, nie budzie żadnych wątpliwości i spełnia wszelkie przewidziane obowiązującymi przepisami prawa. Lokalizacja cmentarza została ustalona w sposób trwale wykluczający wywieranie szkodliwego wpływu na otoczenie. Formalne zatwierdzenie lokalizacji cmentarza zostało poprzedzone szeregiem badań i analiz, w tym m.in. zbadano stosunki wodne, w tym, grunty głębokości pierwszego poziomu wody gruntowej, nie płycej niż 2,5 m. od powierzchni terenu, e głębokość i zmienność poziomu wód gruntowych oraz kierunki ich spadu. Wszystkie w/w ości uzasadniały podjęcie uchwały w obowiązującym kształcie i przyjętą lokalizację cmentarza . W myśl art. 3 ustawy z dnia 3 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, którego rzekome naruszenie powołują się skarżący, cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach wyznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Cmentarze winny być lokalizowane na ogrodzonym terenie, odpowiednim pod względem sanitarnym. W myśl postanowień rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie lenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. Odległość cmentarza od zabudowań skalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni służących czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 m do 150 odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody ) tej sieci podłączone, o czym stanowi § 3 ust. 1 wyżej przywołanego rozporządzenia. Jak z powyższego wynika, wyznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego tereny cmentarzy podlegają rygorystycznym wymaganiom, ze względu na formułowane w przepisach prawa szczególne uwarunkowania, jakie powinny spełniać tereny przeznaczone pod cmentarz. Rada Gminy [...] lokalizując cmentarz wzięła pod uwagę powyższe. Uchwala w pełni zabezpiecza spełnienie wszelkich wymogów dotyczących jego lokalizacji. Plan został sporządzony przez legitymowany do tego organ z uwzględnieniem czynnika społecznego. III. Na rozprawie przed Sądem w dniu [...] marca 2018 r.: 1) Pełnomocnik Skarżącej poparł skargę i wniósł alternatywnie o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie całości jednostki terenowej 2ZC ewentualnie o stwierdzenie nieważności w takim zakresie w jakim rozwiązanie to nie spełnia wymogów odległościowych wynikających z par. 3 ust. 1 rozporządzenia wskazanego w skardze. 2) Skarżąca wskazała, że z uwagi na istniejący cmentarz występuje duże zadymienie a powiększenie go zwiększy zadymienie. Kwestionuje spełnianie przez cmentarz wymogów co do minimalnej głębokości lustra wody, wzmożony ruch samochodów. 3) Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Przyznał, że nieruchomości Skarżącej położona jest w odległości mniejszej niż wynika z rozporządzenia, około 100-130 metrów od granic cmentarza objętego symbolem 2ZC. Nieruchomość skarżącej nie jest podłączona do sieci wodno-kanalizacyjnej. Jest to jedyna nieruchomość niepodłączona. Podnosi, że na Skarżącej ciąży z mocy prawa na zasadzie art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości obowiązek przyłączenia się do istniejącej sieci wodociągowej, którego to obowiązku skarżąca nie dopełniła, natomiast gmina nie ma prawnej możliwości wyegzekwowania takiego obowiązku w oznaczonym terminie. 4) Pełnomocnik Skarżącej podniósł, że w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządków gminy nakłada wyłącznie obowiązek podłączenia się do istniejącej sieci kanalizacyjnej a nie wodociągowej, tym samym nie istnieje obowiązek podłączenia się do sieci wodociągowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej także "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poddane zostały także aktyprawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego (tj. aktem prawa miejscowego gminy) jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co wynika wprost z art.14 ust.8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art.147 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Sąd uwzględnił tę skargę w zakresie, o którym mowa w pkt 1 wyroku, stwierdzając nieważność wymienionych tam postanowień planu z racji obarczenia ich naruszeniami zasad jego uchwalania. Natomiast w pozostałym zakresie, wykraczającym poza interes prawny Skarżącej, skargę oddalił (w pkt 2). V. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] - obszar położony w rejonie istniejącego cmentarza prowadzi do następujących wniosków: 1. Rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (ustawy o samorządzie gminnym – przypis Sądu), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zastosowanie zatem przepisów p.p.s.a. sprzed wskazanej wyżej nowelizacji uzasadnione było faktem, że kwestionowana uchwała podjęta została w dniu [...] grudnia 2015 r. Przywołany art.101 ust.1 u.s.g. w brzmieniu w/w powyżej stanowi, iż każdy, czyjego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. 2. Przed wniesieniem skargi Skarżąca dopełniła wskazanego wyżej wymogu formalnego, tj. pismem z dnia [...] lutego 2016 r. (które wpłynęło do organu w dniu [...] marca 2016 r.) wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa, na które to wezwanie Rada udzieliła odpowiedzi w dniu [...] kwietnia 2016 r. (doręczonej Skarżącej w dniu [...] kwietnia 2016 r.). W tej sytuacji wniesienie przez Skarżącą skargi do Sądu w dniu [...] kwietnia 2016 r. (za pośrednictwem Rady) nastąpiło z zachowaniem terminu, o którym mowa w art.53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2017 r., z którego to brzmienia wynikało, iż skargę na akt, o którym mowa w art.52 § 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. 3. Interes prawny Skarżącej w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości z racji tego, iż zainteresowana jest właścicielką działki gruntu, objętej postanowieniami zaskarżonej uchwały (tj. działki nr ewid. nr [...]). Również bezsporne jest, iż interes ten został postanowieniami planu naruszony. Z utrwalonego stanowiska sądów administracyjnych wynika bowiem, że naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z 29 lipca 2016 r., II OSK 2859/14 dostępny, jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu, stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie interesu prawnego składającego skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Spełnienie w niniejszej sprawie wszystkich w/w warunków jest ewidentne, a to z racji tego, iż zabudowana nieruchomość Skarżącej zlokalizowana jest w odległości mniejszej niż 150 metrów od terenu oznaczonego w planie symbolem 2 ZC, przeznaczonego pod planowany cmentarz komunalny. Wymogi co do odległości cmentarza od zabudowań mieszkalnych określono w § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. Z przepisu tego wynika, iż odległość ta może być mniejsza niż 150 metrów (odległość minimalna) wyłącznie wrazie spełnienia się rygorystycznych warunków. Co do zasady sam fakt lokalizacji cmentarza w odległości mniejszej niż wskazana we w/w rozporządzeniu jako minimalna odległość 150 metrów od zabudowań mieszkalnych należy automatycznie traktować jako równoznaczny z naruszeniem interesu prawnego właściciela nieruchomości (abstrahując w tym miejscu od ustalania, czy warunki do ewentualnego odstępstwa wystąpiły, czy też nie, która to kwestia jest przedmiotem merytorycznego stadium sprawy). Nie ulega bowiem wątpliwości, iż: (-) w obiektywnym interesie właściciela nieruchomości, w sąsiedztwie której planuje się lokalizację cmentarza, leży to, aby odległość ta skutecznie zabezpieczała jego nieruchomość przed negatywnym oddziaływaniem cmentarza, (-) właściciel ten ma zatem prawo żądania skontrolowania zaplanowanej lokalizacji cmentarza pod kątem poszanowania rygorów odległościowych zastrzeżonych w przywołanym przepisie. Stwierdzenie w/w naruszenia interesu prawnego właściciela otwiera Sądowi drogę do dokonania merytorycznej kontroli legalności zaskarżonej uchwały. 4. Stwierdzenie formalnej dopuszczalności skargi wniesionej w trybie wskazanym w art.101 u.s.g. obliguje Sąd do dokonania kontroli legalności aktu objętego skargą zarówno w zakresie poszanowania przez organ uchwałodawczy przepisów regulujących tryb uchwalenia tego aktu, jak i w zakresie materialno - prawnej prawidłowości jego postanowień. Oceny, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, objęty skargą, o której mowa w art.101 u.s.g., jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art.91 ust. 4 w związku z art.101 ust.4 u.s.g., należy dokonywać przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl tego przepisu - istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną"), którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (zob. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, oraz z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Stosownie do powyższego: 5. Analiza akt postępowania planistycznego nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planów miejscowych, przewidzianych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. 6. Ocena planu (w zakresie wyznaczonym interesem prawnym Skarżącej) pod kątem ewentualnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego prowadzi natomiast do następujących wniosków: Przepis §3 ust.1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. stanowi, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. W/w rozporządzenie wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w przepisie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. Nr 11, poz. 62). Przepis art. 5 ustawy o cmentarzach reguluje wymagania, jakie muszą spełniać cmentarze, a w ust. 3 (w brzmieniu pierwotnym) przewidywał upoważnienie dla Ministra Gospodarki Komunalnej w porozumieniu z Ministrem Zdrowia oraz Prezesem Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury do określenie w drodze rozporządzenia, jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze; rozporządzenie to w szczególności powinno określać: 1) szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych; 2) odległość cmentarzaod źródeł wody; 3) wymagania co do poziomu wód gruntowych na terenach przeznaczonych pod cmentarze. W wyroku z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1362/15, publ. LEX Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż: "Nie budzi wątpliwości, że przyjęta w § 1 ust. 1 rozporządzenia z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, zasada nakazująca lokalizowanie cmentarzy z uwzględnieniem konieczności wykluczenia możliwości wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie dowodzi, że uregulowania dotyczące odległości cmentarza m.in. od zabudowań mieszkalnych ("stref ochronnych cmentarzy"), ujęte w § 3 rozporządzenia z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, mają na celu zapewnienie ochronnej strefy sanitarnej pomiędzy cmentarzem z zabudową mieszkalną.". W tej sytuacji należy w pełni zgodzić się ze skargą, iż postanowienia planu, ustanawiające teren oznaczony symbolem 2 ZC są wprost sprzeczne z przepisem §3 ust.1 rozporządzenia z 1959 r. w zakresie, w jakim przewidują lokalizację cmentarza w odległości mniejszej niż 150 metrów od nieruchomości skarżącej (a ściślej budynku mieszkalnego, czy też ujęcia wody, obsługującego ten budynek), co wynika z faktu, iż w sposób bezsporny posadowiony na tej działce budynek mieszkalny nie jest podłączony do sieci wodociągowej. Podkreślenia wymaga, iż pomimo tego, iż Skarżąca dysponuje możliwością podłączenia własnej nieruchomości do sieci wodociągowej (z oświadczenia Rady wynika, iż jest to jedyna nieruchomość na w/w obszarze, nie podłączona do w/w sieci), to w systemie prawa nie istnieje przepis, który nakładałby na właściciela nieruchomości obowiązek dokonania takiego podłączenia. W szczególności obowiązku takiego nie można skutecznie wywodzić z art.5 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który to przepis ustanawia tego rodzaju obowiązek wyłącznie w odniesieniu do sieci kanalizacyjnej. W świetle powyższych okoliczności należało uwzględnić żądanie skargi co do stwierdzenia nieważności wszystkich postanowień planu, dotyczących terenu oznaczonego symbolem 2 ZC w zakresie, w jakim teren ten położony jest w odległości mniejszej niż 150 metrów od ujęcia wody (rozwiązanie takie chroni bowiem najpełniej interes prawny Skarżącej), obsługującego budynek mieszkalny, posadowiony na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...]. Sąd nie znalazł natomiast przesłanek do uwzględnienia żądania skargi co do stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu w całości. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku: 1) w pkt 1 - na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a, 2) w pkt 2 - na podstawie art.151, 3) w pkt 3 wyroku – na podstawie art.200 p.p.s.a.