IV SA/Wa 1315/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Miasta W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2015r. znak [...] Wojewoda [...] – po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. C. i E. G. – uchylił decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lipca 2014r. w zakresie pkt 1, 2, 3, zaś w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Prezydent W. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014r. po rozpatrzeniu wniosków A. i J. K., W. W., J. C. i E. G. o wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną stanowiący działkę nr ew. [...] o pow. [...] m kw. rozstrzygnął w ten sposób, że: - w pkt 1 ustalił odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działka nr ew. [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m kw. stanowiącą własność Miasta W., zajętą po drogę publiczną - ul. [...] w wysokości [...] zł, - w pkt 2 przyznał ustalone w pkt 1. odszkodowanie w udziale 4/24 części tj. [...] zł na rzecz K. W., R. W., G. W., W. W. w odpowiedniej części, - w pkt 3 odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz A. K., - w pkt 4 odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz J. K., - w pkt 5 odmówił uwzględnienia wniosku J. C. z dnia 8 sierpnia 2011r. o ustalenie i przyznanie odszkodowania za przysługujący jej udział wynoszący 6/24 części we współwłasności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr ew. [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m kw., - w pkt 6 odmówił uwzględnienia wniosku E. G. z dnia 26 sierpnia 2011r. o ustalenie i przyznanie odszkodowania za przysługujący jej udział wynoszący 6/24 części we współwłasności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr ew. [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m kw., - w pkt 7 orzekł, że wypłaty odszkodowania zgodnie z art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej jako ustawa, dokona Prezydent W., - w pkt 8 stwierdził, że wypłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte po drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy, odszkodowanie jest ustalane i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości złożony w terminie od dnia 1stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2005r. według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Termin przewidziany do złożenia wniosku jest terminem zawitym. Przekroczenie tego terminu powoduje wygaśnięcie roszczenia, co oznacza, że dany podmiot utracił możliwość dochodzenia przysługującego mu uprawnienia. Organ ustalił, że zgodnie z zapisami widniejącymi w księdze hipotecznej pod nazwą "[...]", która zachowała moc księgi wieczystej stosownie do § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 1986r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947r. i utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg (Dz. U. Nr 28, poz. 141) na dzień 15 listopada 1940r. jako właściciele ujawnieni byli K. C. w jednej połowie oraz M. i F. małżonkowie W. w częściach równych, niepodzielnie, w drugiej połowie co do działki nr [...] o obszarze [...] m kw. Następnie Prezydent przeprowadził postepowanie dowodowe w zakresie następstwa prawnego po wyżej wymienionych osobach i przyjął, że uprawnionymi do złożenia wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod ul. [...], oznaczoną jako działka nr ew. [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m kw. są jako spadkobiercy właścicieli: J. C., E. G., K. W., R. W., G. W., W. W., T. W. i A. K. W zakresie wniosku złożonego przez W. W. organ uznał uprawnienie do żądania odszkodowania i przyznał je jego następcom prawnym, co znalazło odzwierciedlenie w pkt 2 decyzji. Odmawiając odszkodowania A. i J. K. stwierdził, że wniosek tych osób o wypłatę odszkodowania dotyczył innej nieruchomości, niż objęta niniejszym postępowaniem. W zakresie żądania J. C. oraz E. G. stwierdzono, że wnioski zostały złożone po upływie ustalonego przepisem art. 73 ust. 4 ustawy terminu i z tego powodu nie uwzględniono ich. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. C. działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik E. G. Podniosła, że w momencie zajęcia działki wykonawca powinien powiadomić właścicieli o składaniu wniosków o odszkodowanie. Pozostałe strony nie zakwestionowały rozstrzygnięcia i nie złożyły odwołania. Wojewoda [...] rozpatrując powyższe odwołanie uchylił rozstrzygnięcie w pkt 1, 2 i 3 tj. odnośnie ustalenia odszkodowania, przyznania tego odszkodowania K. W., R. W., G. W. oraz W. W. oraz odmowy przyznania odszkodowania A. K. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 2 k.p.a., art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014r, poz. 518 ze zm.) oraz art. 73 ustawy. Organ zakwestionował sporządzony przez Z. K. operat szacunkowy, stwierdzając, że jest on niezgodny z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W kwestii odmowy przyznania odszkodowania A. K. organ I instancji przedwcześnie uznał, że jej wniosek z dnia 7 lutego 2005r. o wypłatę odszkodowania nie dotyczy działki nr ew. [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m kw. Konieczne jest precyzyjne ustalenie żądania strony. Odnośnie wniosków pozostałych osób organ powtórzył argumentację prawną i faktyczną zaprezentowaną przez Prezydenta W. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyło W. reprezentowane przez Prezydenta W. Skarga wnosi o stwierdzenie nieważności, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015r. nr [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie następujących przepisów: - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 128 k.p.a. poprzez rozszerzenie zakresu odwołania złożonego przez J. C. na pkt 1, 2 i 3 tj. w zakresie ustalającym odszkodowanie na rzecz pozostałych stron, pomimo, że nie były one objęte odwołaniem, - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w części bez jednoczesnego orzeczenia co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), bądź przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (art. 138 § 2 k.p.a.), jak również poprzez pozostawienie na skutek wydanego rozstrzygnięcia w obrocie prawnym decyzji nakładającej na skarżącego obowiązek wypłaty w określonym terminie odszkodowania, które nie zostało ustalone i przyznane, - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 12, 15, 138 § 2 k.p.a. polegające na wydaniu przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, w sytuacji gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy tj. ewentualne potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego mogło nastąpić na etapie postępowania przed organem II instancji, - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i art. 136 k.p.a. w zw. z art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, - naruszenie prawa materialnego tj. art. 73 ust. 1 i 2 ustawy poprzez uznanie, że istnieje możliwość ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę, co do której nie został złożony wniosek. W uzasadnieniu skargi zawarto rozwinięcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Sformułowano w niej szereg zarzutów, z których jako najdalej idący i skutkujący stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji jest zarzut naruszenia art. 128 k.p.a. Pozostałe zarzuty miały wtórne znaczenie. W szczególności Sąd stwierdza, że mimo błędnie sformułowanej osnowy decyzji organ odwoławczy działał na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie zaś na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Taka podstawa prawna została wskazana w samej decyzji; jak również z jej uzasadnienia wynika, że zamierzeniem Wojewody było skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z racji przyjęcia jako dowodu w sprawie operatu szacunkowego, który zdaniem Wojewody został sporządzony z naruszeniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W sprawie zasadnicze znaczenie ma zakres zaskarżenia rozstrzygnięcia odwołaniem wniesionym przez J. C. działającą w imieniu własnym oraz E. G. Bezspornie bowiem z wnioskiem o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 73 ustawy wystąpiło kilka podmiotów. Wnioski powyższe zostały rozpatrzone w jednym postępowaniu administracyjnym, dotyczyły bowiem jednej i tej samej działki przejętej pod drogę publiczną (jeden przedmiot postępowania). Postępowanie zakończyło się wydaniem jednej decyzji administracyjnej rozstrzygającej o uprawnieniu kilku osób. W tym miejscu wymaga wyjaśnienia istota normy art. 73 ustawy, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie to jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Z przytoczonego przepisu wynika, że z dniem 31 grudnia 1998 r. dotychczasowy właściciel lub współwłaściciele tracą przysługujące im prawo własności. Wygasa zatem między współwłaścicielami więź materialnoprawna, którą do tej pory kształtowały przepisy regulujące obowiązki i prawa współwłaścicieli. Żaden z byłych współwłaścicieli (jego spadkobiercy odpowiednio) nie może zatem działać na rzecz pozostałych ani ich reprezentować, chyba że przepis szczególny przewidywałby taką możliwość lub udzielone byłoby skuteczne pełnomocnictwo. Każdemu ze współwłaścicieli przysługuje natomiast własne roszczenie o odszkodowanie odpowiadające jego udziałowi we własności nieruchomości. Roszczenie to znajduje podstawę prawną w powołanym wyżej art. 73 Przepisów wprowadzających a nie w przepisach regulujących współwłasność. Oznacza to, że roszczeń odszkodowawczych jest tyle ilu było współwłaścicieli. Każdy z nich może zatem w różnym czasie dochodzić zaspokojenia swojego roszczenia. Tym samym termin do wystąpienia o odszkodowanie biegnie indywidualnie dla każdego ze współwłaścicieli (vide wyrok NSA z dnia 24 lipca 2014r., sygn. akt I OSK 1850/13). Skoro każdy ze spadkobierców był uprawniony do odrębnego dochodzenia własnego roszczenia oznacza, że każdy z nich może zainicjować własne postępowanie opierając się na wywodzonym z prawa materialnego administracyjnego i cywilnego indywidualnym interesie prawnym w realizacji roszczenia odszkodowawczego. Oczywiście nie ma przeszkód procesowych do wspólnego inicjowania przez współwłaścicieli (spadkobierców) jednego postępowania w przedmiocie wypłaty odszkodowania każdemu z uprawnionych, proporcjonalnie do posiadanego udziału (vide wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014r., sygn. akt I OSK 2280/12). W tej sytuacji każdy z uprawnionych władny był do uzyskania indywidualnego rozstrzygnięcia we własnej sprawie, co implikuje uprawnienie do zaskarżenia rozstrzygnięcia jedynie w ramach własnego interesu prawnego tj. odnośnie rozstrzygnięcia obejmującego daną osobę. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Dalej art. 128 k.p.a. stanowi, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. Zaskarżyć zatem decyzję może jedynie strona, którą w niniejszym wypadku jest każdy z wnioskodawców, ale jedynie w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego jego roszczenia. Jeśli zatem odwołanie zostało wniesione przez J. C. działającą w imieniu własnym oraz jako pełnomocnika E. G. zakres postępowania odwoławczego został zdeterminowany podmiotowo i przedmiotowo. Decyzja organu I instancji nie stała się zatem ostateczna jedynie w części pkt 5 i 6 i w tym zakresie organ odwoławczy był uprawniony orzekać. W pozostałym zakresie wobec braku odwołania - stała się ona ostateczna. Nie może natomiast organ II instancji zmieniać treści odwołania poprzez rozszerzenie jego zakresu przedmiotowego. W tym wypadku zakres przedmiotowy jest wynikiem istoty rozstrzygnięcia podejmowanego na podstawie art. 73 ustawy. Oznacza to, że organ odwoławczy nie był uprawniony do orzekania w zakresie nie objętym zaskarżeniem, co skutkuje rażącym naruszeniem prawa procesowego. Organ odwoławczy wzruszył bowiem decyzję administracyjną, która w zakresie nie objętym odwołaniem J. C. oraz E. G. była ostateczna w administracyjnym toku instancji. Takie działanie stanowi rażące naruszenie prawa, które powoduje nieważność decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W kwestii natomiast rozpatrzenia odwołania wniesionego jednym pismem procesowym przez J. C. działającą w imieniu własnym oraz E. G., stanowisko Wojewody [...] jest zasadne. W art. 73 ust. 4 ustawy ustawodawca określił termin do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania - wprowadził wymóg złożenia wniosku w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. i przyjął, że po upływie tego okresu roszczenie wygasa. W konsekwencji przyjąć należy, iż ustalenie odszkodowania nie następuje z urzędu, lecz jedynie na wniosek złożony najpóźniej w dniu 31 grudnia 2005 r. Ustalony w art. 73 ust. 4 ustawy okres na złożenie wniosku jest terminem materialnym. Wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 terminu do składania wniosków ma takie znaczenie, iż po dniu 31 grudnia 2005r. roszczenie o odszkodowanie wygasa (tak NSA w wyrokach z dnia: 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 394/06; z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1410/09). W tym miejscu warto zauważyć, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 (OTK-A 2009/8/123, Dz. U. RP 2009/160/1275) orzekł, iż art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W tej sytuacji roszczenie J. C. i E. G. wygasło, co oznacza brak możliwości orzekania przez organ w tym przedmiocie. Trafnie zatem Wojewoda zaakceptował stanowisko Prezydenta W. o odmowie uwzględnienia wniosków złożonych przez wymienione strony. Wobec powyższego Wojewoda [...] w niniejszej sprawie winien wydać decyzję w oparciu o art. 138 § 1 pkr 1 k.p.a. tj. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lipca 2014r. w zakresie pkt 5 i 6. Nie był natomiast uprawniony do orzekania w pozostałym zakresie rozstrzygnięcia. Działanie zatem organu odwoławczego rażąco naruszyło prawo, co skutkować mogło stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.), Sąd orzekł jak w pkt 1. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.