IV SA/Wa 133/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi B. R. i M. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz B. R. i M. R. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2015 r Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, po rozpatrzeniu odwołania pełnomocnika M. i B. R. adw. M. S. od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...], orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność M. R., B. R. i E. B., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], położona w obrębie [...], gmina O., dla której prowadzona jest przez [...] Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego [...], księga wieczysta nr [...], utrzymał w mocy ww decyzję Starosty [...]. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. W dniu 10 października 2014 r. pełnomocnik P. S.A. z siedzibą w L. złożył do Starosty [...] wniosek, w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o udzielenie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...], w celu realizacji przez spółkę P. S.A. inwestycji celu publicznego, polegającej na przebudowie istniejących jednotorowych elektroenergetycznych linii napowietrznych 110 kV relacji [...] i [...] oraz budowie nowego odcinka linii 110 kV w celu stworzenia jednotorowej elektroenergetycznej linii napowietrznej 110 kV relacji [...], mającej na celu zwiększenie niezawodności systemu elektroenergetycznego Powiatu [...] oraz poprawę bezpieczeństwa dostaw energii do odbiorców zlokalizowanych wokół aglomeracji [...] i [...]. Właścicielami przedmiotowej nieruchomości są M. R., B. R. i E. B. (księga wieczysta [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy [...]). Z akt sprawy wynika, iż rokowania z właścicielami w sprawie wejścia na przedmiotowy teren w celu realizacji inwestycji nie dały rezultatu. Inwestor i właściciele nieruchomości nie doszli bowiem do porozumienia w sprawie wysokości wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu. W związku z powyższym, wskutek wniesionego wniosku przez inwestora, Starosta [...] w dniu 17 października 2014 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Pismem z dnia 30 marca 2015 r. strony zostały zawiadomione o oględzinach przedmiotowej nieruchomości, które odbyły się w dniu 20 kwietnia 2015 r. oraz o rozprawie administracyjnej, która odbyła się w dniu 4 maja 2015 r. Na rozprawie administracyjnej w dniu 4 maja 2015 r. strony zostały poinformowane, w trybie art. 10 k.p.a., o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 14 dni. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Starosta [...] orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z ww. nieruchomości w trybie art. 124 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn) nie wskazując zakresu i sposobu ograniczenia. Od powyższej decyzji odwołanie złożył pełnomocnik skarżących adwokat M. S. - wnosząc o uchylenie jej w całości i umorzenie postępowania, alternatywnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, która nie zawiera wszystkich składników wskazanych w ww. przepisie, w szczególności brak określenia zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz brak wskazania w jakim celu dokonuje się ww. ograniczenia; naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepełne uzasadnienie decyzji; naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o fikcyjne wypełnienie przesłanek z art. 124 ust. 3 ugn przez wnioskodawcę w sytuacji, w której propozycje wynagrodzenia za służebność przesyłu były rażąco zaniżone; naruszenie art. 124 ust. 3 ugn poprzez wydanie decyzji pomimo, iż przesłanka obowiązku przeprowadzenia rokowań z właścicielami nieruchomości nie została spełniona przez wnioskodawcę. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] w uzasadnieniu której wskazał, iż rokowania z właścicielami działek odbyły się w sposób należyty. Podał, iż z protokołu z rozprawy administracyjnej oraz z załączonych do wniosku pism jednoznacznie wynika, iż proponowana przez wnioskodawcę kwota wynagrodzenia za zajęcie nieruchomości nie została zaakceptowana przez właścicieli nieruchomości, a na przez nich zaproponowaną kwotę wnioskodawca nie wyraził zgody. W ocenie organu II instancji ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżących uzasadnione jest interesem społecznym. Wojewoda podzielił ocenę organu I instancji, że zgodnie z treścią wypisów z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego planowana inwestycja będzie wykonywana zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O. dla obszaru [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w O. nr [...] z dnia [...] opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...], na terenie działki ew. nr [...] projektowane są linie elektroenergetyczne E110kV, E220kV, E400kV ze strefami oddziaływania odpowiednio 19 m, 34m i 43 m w każdą stronę od osi linii. Z opisu technicznego inwestycji polegającej na przebudowie elektroenergetycznej linii napowietrznej o napięciu znamionowym 110 kV relacji [...], a także budowie nowego odcinka linii 110 V (ok. 395 m) na przedpolu elektroenergetycznej stacji (SE) [...] wynika, że na powyższym obszarze projektuje się lokalizację nowego odcinka linii 110 kV. Nad działką tą zostaną podwieszone przewody fazowe oraz przewód odgromowy. Umieszczenie przewodów nad działką nr [...] nie spowoduje ograniczenia w użytkowaniu rolnym tej działki, zgodnie z jej obecnym przeznaczeniem. Odnosząc się do zarzutów skarżących podniesionych w odwołaniu polegających na braku określenia zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz braku wskazania w jakim celu dokonuje się ww. ograniczenia Wojewoda [...] wyjaśnił, iż z zaskarżonej decyzji organu I instancji powyższy zakres jednoznacznie wynika. Podsumowując w ocenie Wojewody [...] organ I instancji rozstrzygając niniejszą sprawę zasadnie przyjął, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ugn, ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości w celu realizacji inwestycji celu publicznego. Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. R. i B. R. reprezentowani przez pełnomocnika adwokata M. S., zarzucając: 1. rażące naruszenie prawa tj. art. 107 § 1 KPA poprzez utrzymanie decyzji Starosty, która nie zawiera wszystkich składników wskazanych w ww. artykule, w szczególności brak określenia zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz braku wskazania w jakim celu dokonuje się ww. ograniczenia tj. jakiej konkretnie inwestycji dotyczy; 2. rażące naruszenie prawa tj. art. 107 § 3 KPA poprzez niepełne uzasadnienie obu ww. decyzji, w szczególności brak wskazania przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności dowodom, które przedstawiane były przez skarżących w toku postępowania, co może świadczyć również o braku przeprowadzenia pełnego i obiektywnego postępowania dowodowego, 3. rażące naruszenie prawa tj. art 156 § 1 pkt. 2 KPA poprzez utrzymanie decyzji Starosty, która została wydana w oparciu o fikcyjne wypełnienie przesłanek z art. 124 ust.3 ugn przez wnioskodawcę w sytuacji, w której propozycje wynagrodzenia za służebność przesyłu były rażąco zaniżone, zaś wnioskodawca dążył tylko i wyłącznie do udokumentowania rokowań, które faktycznie były fikcyjne i oderwane od rzeczywistości, 4. rażące naruszenie art. 124 ust. 3 ugn poprzez utrzymanie w całości decyzji Starosty pomimo, iż przesłanka obowiązku przeprowadzenia rokowań z właścicielami nieruchomości de facto nie została spełniona przez wnioskodawcę ponieważ trudno uznać za element faktycznych rokowań składanie rażąco zaniżonych propozycji wynagrodzenia za służebność, a tym samym można przyjąć, iż celem wnioskodawcy było tylko i wyłącznie zdobycie dokumentu z rokowań, które realnie nie miały miejsca. Wobec powyższego wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w całości oraz uchylenie w całości decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r. W uzasadnieniu skargi skarżący min. podnieśli, iż decyzja Starosty nie zawiera w treści rozstrzygnięcia wszystkich niezbędnych elementów. Bezspornym jest, iż wnioskodawca P. jest podmiotem zajmującym się liniami energetycznymi i przesyłem prądu, zaś treść rozstrzygnięcia organu I instancji jest taka, że dokonano ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości dla wszystkich rodzajów działalności wskazanych w art. 124 ugn. Powyższe oznacza, iż na bazie powyższej decyzji P. mogłoby przeprowadzać inne inwestycje np. drenażowe, gazowe etc., a tym samym decyzja jest niepełna. Skarżący wskazali, że błędnie Wojewoda uznał, iż rozstrzygnięcie Starosty jest prawidłowe, ponieważ to wniosek precyzuje czego dotyczy inwestycja tj. przebudowy istniejącej linii energetycznej. Nie sposób zgodzić się z taką interpretacją Wojewody, gdzie bezspornym jest, iż wniosek nie jest uzupełnieniem treści merytorycznego zakresu rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Skarżący nadto podnieśli, iż nie są przeciwni realizacji powyższej inwestycji, jednakże przedmiotowa nieruchomość jest ich źródłem utrzymania, stąd też zgoda ta jest uwarunkowana zapłatą uczciwego wynagrodzenia i odszkodowania. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, skargę należało uwzględnić. Przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2015r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015r. o zezwoleniu P. S.A. na zajęcie nieruchomości, której własność przysługuje skarżącym. Ograniczenie korzystania z nieruchomości jest jedną z form wywłaszczenia nieruchomości zdefiniowaną w art. 112 ust. 2 u.g.n. i stanowi ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności. Omawiany przepis art. 124 przewiduje szczególny przypadek ograniczenia wykonywania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego i innych praw rzeczowych, polegający na znoszeniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego przedsięwzięć inwestycyjnych podejmowanych na jego nieruchomości, a dotyczących zakładania i przeprowadzenia na nieruchomości przewodów oraz innych urządzeń, ich konserwacji i usuwania awarii. Warunkiem koniecznym i zarazem podstawowym (przesłanką) ubiegania się o wydanie zezwolenia ograniczającego sposób korzystania przez właściciela lub użytkownika wieczystego z nieruchomości jest realizacja celu publicznego wyszczególnionego w art.6 u.g.n., a co najważniejsze, zgodnego z planem zagospodarowania przestrzennego lub też z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli planu miejscowego brak. Przy tak sformułowanym zapisie ustawowym dla oceny spełnienia przesłanki celu publicznego nie ma znaczenia, kto ten cel realizuje oraz kto jest jego wykonawcą. Szczególnym rodzajem ograniczenia praw do nieruchomości jest udzielenie na podstawie art. 124 u.g.n. zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Stosownie do ww. art.124 ust.1 u.g.n. powyższej czynności dokonuje Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Art.124 ust. 3 cyt. ustawy zawiera dyrektywę, która nakazuje, aby wydanie zezwolenia zostało poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Wymieniony przepis ustanawia pierwszeństwo umownego uregulowania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane związane z realizacją inwestycji liniowej przed rozstrzygnięciem w formie decyzji administracyjnej. Powyższe zastrzeżenie wskazuje, iż wydana w oparciu o art. 124 ust.1 u.g.n. decyzja może być wydana tylko wobec takiej części obszaru nieruchomości, który jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 664/08). Skoro decyzja wprowadzająca ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma być zgodna z planem lub z decyzją lokalizacyjną to musi zawierać precyzyjne rozstrzygnięcie w zakresie określenia obszaru objętego ograniczeniem. Bez tego zbadanie zgodności takiej decyzji z planem lub z decyzją lokalizacyjną, nie byłoby możliwe. Oznacza to, że w decyzji tej musi zostać jednoznacznie, poprzez zaznaczenie na odpowiedniej mapie, wskazany przebieg inwestycji przez nieruchomość jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela (użytkownika wieczystego) w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego (por. wyrok WSA w Gorzowie WieIkp. z dnia 31 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Go 579/07, LEX nr 357505) oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt. II SA/Rz 534/14. Wymóg ten pośrednio wynika również z przepisu art. 124 ust. 7 zdanie pierwsze u.g.n., który stanowi, iż decyzja taka jest podstawą do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Określenie w decyzji opartej na art. 124 u.g.n. jedynie powierzchni, która ma być zajęta pod pas technologiczny linii, wskazanie, że zajęcie ma nastąpić "zgodnie z decyzją lokalizacyjną", stanowi naruszenie wskazanego przepisu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy tym bardziej wskazać, iż treść decyzji organu I instancji poza lakoniczną jej sentencją w brzmieniu: "...Starosta orzeka: o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność Pana M. R., Pani B. R. i Pani E. B., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], położona w obrębie [...], gmina O., dla której prowadzona jest przez [...] Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego [...], księga wieczysta nr [...]" nie zawiera w swej treści żadnego zakresu planowanego ograniczenia, określenia powierzchni nieruchomości podlegającej zajęciu, wskazania wyznaczonego pasa technologicznego niezbędnego do przeprowadzenia prac jak również w swojej treści lub w formie załącznika, mapy przestawiającej przebieg inwestycji, dla realizacji której wydano zaskarżoną decyzję, przez nieruchomość skarżących. Uchybienie to uznać należy za istotne, i mające wpływ na wynik sprawy i uzasadniające uchylenie zaskarżonych decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących nie przeprowadzenia rokowań stosownie do przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n. należy stwierdzić, ze negocjacje miały miejsce jednakże z negatywnym skutkiem. Ustawa nie stanowi o konieczności zakończenia ich porozumieniem albowiem zamiarem prowadzonych rokowań jest dojście do porozumienia i polubowne udostępnienie nieruchomości poprzez ustanowienia stosownej służebności w drodze cywilno prawnej za wynegocjowanym odszkodowaniem. Natomiast gdy brak jest zgody właściciela na wykonanie prac związanych z realizacją na jego gruncie inwestycji infrastrukturalnej inwestor jest umocowany do wystąpienia w powołanym trybie art. 124 ugn ze stosownym wnioskiem do Starosty, co miało miejsce w niniejszej sprawie. A zatem analiza akt sprawy wskazuje, iż w niniejszej sprawie wymóg przeprowadzenia rokowań przed wydaniem decyzji podejmowanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., został spełniony. Materiał dokumentacyjny sprawy wystarczająco obrazuje sam fakt jak i przebieg negocjacji między stronami, które jednak nie doprowadziły do porozumienia. A zatem w powyższym zakresie w ocenie Sądu zarzuty skarżących są chybione. W tej sytuacji, mając na uwadze treść powołanego wyżej przepisu art. 124 u.g.n., Sąd uznał, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji wydanych w powołanym przedmiocie jest konieczne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I wyroku. Rozstrzygnięcie w pkt II wyroku zapadło na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy.