IV SA/Wa 1336/19

Dnia 11 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie Sędzia WSA Wanda Zielińska – Baran Sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 września 2019 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2019 roku, nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku A. S. z dnia 1 sierpnia 2018 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą "II etap rewitalizacji i modernizacji Korytarza [...] wraz z modernizacją urządzeń srk oraz elektryfikacją odcinka linii kolejowych nr [...], [...], [...] i linii [...]", utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2018 r. A. S. zwrócił się do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o stwierdzenie nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] listopada 2017 r. Z powodu toczących się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie postępowań, tj.: - ze skargi A. S. z dnia 5 lipca 2018 r. na postanowienie GDOS z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] listopada 2017 r., oraz - ze skargi A. S. z dnia 5 lipca 2018 r, na postanowienie GDOS z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], w którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] listopada 2017 r., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. , wydanym na podstawie art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] listopada 2017 r. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Organ powołał się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2017 r. II GPS 1/17. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w toku ponownego rozpatrzenia sprawy wydał powołane na wstępie zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wskazał, że zajęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2017 r., jest uzależnione od prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. W ocenie organu, od rozstrzygnięcia "postępowań wpadkowych" uzależnione jest postępowanie wobec decyzji głównej z dnia [...] listopada 2017 r. W ocenie organu w przypadku uchylenia zaskarżonych postanowień Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska prawomocnymi wyrokami oraz konieczności przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] listopada 2017 r., przedmiotowa decyzja przestanie być ostateczna. Wówczas strona będzie miała możliwość wyboru środka zaskarżenia decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] listopada 2017 r. Organ powołał, że postępowanie odwoławcze ma charakter szerszy niż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, albowiem polega na całościowym rozpatrzeniu sprawy, podczas gdy w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ nie bada całościowo sprawy, a jedynie weryfikuje wystąpienie wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156 kpa, w celu wyeliminowania decyzji z obiegu prawnego. Organ wskazał również, że pomimo, że skargi złożone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie dotyczą bezpośrednio decyzji głównej, to jednak od rozstrzygnięć Sądu uzależniona jest trwałość tej decyzji. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł A. S. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 97 par. 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka zawieszenia postępowania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto zarzucono, że uchwała składu siedmiu sędziów wydana w sprawie II GPS 1/17 dotyczyła postępowania głównego, odnoszącego się do meritum sprawy i zmierzającego do wyeliminowania wadliwego rozstrzygnięcia, a nie, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, postępowania wpadkowego, w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji środowiskowej, która jest ostateczna. Skarżący wskazał również, że rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji byłoby zgodne z postulatem efektywnego, szybkiego i skutecznego eliminowania z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć, albowiem w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji, bezcelowe byłoby procedowanie w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, rozpoznawanie odwołania oraz ewentualne rozpoznawanie sprawy na etapie sądowo administracyjnym. Skarżący powołał, że wobec oczywistej rażącej niezgodności z prawem decyzji środowiskowej i mając na uwadze złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, zawieszenie postępowania stoi w całkowitej sprzeczności z ideą efektywnego eliminowania wadliwych rozstrzygnięć. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie z dnia 4 września 2019 r. uczestnik P. S.A. z siedzibą w W. wniósł o oddalenie skargi. Uczestnik podniósł, że postępowanie odwoławcze ma charakter priorytetowy w przypadku zbiegu z trybami nadzwyczajnymi, i zachodzi przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty nie są zasadne. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie jest zasadna. Podniesione w niej argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie, a Sąd działając z urzędu nie dostrzegł takich uchybień zaskarżonego postanowienia, które mogłyby prowadzić do jego uchylenia. W przedmiotowej sprawie organ zawiesił postępowanie w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uznając, że zajęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. jest uzależnione od prawomocnego zakończenia postępowania sądowo-administracyjnego dotyczącego skargi A. S. na postanowienie GDOŚ z dnia [...] maja 2018 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] listopada 2017 r. Aktualnie postępowanie to toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zgodzić się należy z twierdzeniami skarżącego, że powoływane przez organ postępowanie sądowo-administracyjne ma charakter "wpadkowy", a powoływana przez organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia o zawieszeniu postepowania uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2017 r. dotyczy postępowania "głównego", w którym badane są zarzuty merytoryczne dotyczące istoty przedmiotu prowadzonego postępowania administracyjnego. Nie mniej jednak, w ocenie Sądu, okoliczność sprawy uzasadniają przyjętą przez organ ocenę, że oba postępowania pozostają ze sobą w ścisłym związku. Uwzględnienie skargi na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu spowoduje, że organ będzie zobowiązany do rozpoznania wniesionego odwołania i w toku prowadzonego postępowania odwoławczego, rozstrzygał będzie sprawę nie tylko w zakresie zarzutów sformułowanych w odwołaniu, ale również badał, czy nie zaistniały wady określone w art. 156 § 1 k.p.a. Zasady ekonomiki i efektywności postępowania uzasadniają ocenę, że postępowanie zainicjowane wnioskiem o stwierdzenie nieważności, należy zawiesić do czasu zakończenia kontroli prowadzonej przez Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie, należy na zasadzie analogi zastosować wykładnię zaprezentowaną w uchwale z dnia 5 czerwca 2017 r., albowiem od rozstrzygnięcia NSA zależy trwałość decyzji głównej. Zwrócić również należy uwagę, że kwestia pierwszeństwa w rozpoznaniu środka odwoławczego przed trybem nieważnościowym nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie (wyrok NSA z 07.10.2010 r. II OSK 1355/09 CBOSA, wyrok WSA w Warszawie z 16.11.2017 r. VII SA/Wa 36/17, z dnia 26.10.2015 VII Sa/Wa 912/15 CBOSA). Powyższe wynika z zasad ogólnych postępowania administracyjnego przesądzających, że postępowania administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 k.p.a.). Ponadto zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje od których nie służy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne, zaś ich wzruszenie możliwe jest w trybach nadzwyczajnych – uchylenia, zmiany, stwierdzenia nieważności i wznowienia postępowania. Jak słusznie wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 26 lutego 2016 r. syg. akt. VI SA/Wa 2255/15 "w sytuacji, w której w toku instancji wniesiono odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji (odpowiednio zażalenie na postanowienie), ten środek zaskarżenia powinien zostać załatwiony w trybie odwoławczym, gdyż ten tryb ma w k.p.a. pierwszeństwo przed trybem nadzoru obejmującym m.in. tryb nadzwyczajny - stwierdzenie nieważności. Tok instancji, zgodnie z art. 15 k.p.a., jest regułą obowiązującą przy załatwianiu spraw zgodnie z zasadą, iż do jego wyczerpania nie powinny być podejmowane działania środkami pozainstancyjnymi, w tym w drodze stwierdzenia nieważności (B. Adamiak Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 7. zaktualizowane i rozszerzone, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005r. s. 269 – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 1984 r. w sprawie II SA 225/85)". W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że toczy się sądowo-administracyjne postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, które dotyczy odwołania wniesionego przez stronę postępowania. Co prawda zakres orzekania Naczelnego Sądu Administracyjnego będzie dotyczył okoliczności związanych z terminowością wniesionego odwołania i przesłanek od przywrócenia uchybionego terminu, nie mniej jednak, postępowanie sądowo-administracyjne dotyczy odwołania "jako takiego", a zagadnienie dopuszczalności wniesionego odwołania wykracza na tym etapie sprawy poza kompetencje organu administracyjnego. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.