IV SA/Wa 1342/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi I. D. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej organ), po rozpatrzeniu odwołania I. D. (dalej skarżąca) prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą P., ul. [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], wymierzającej administracyjną karę pieniężną w wysokości 2 000 zł (słownie: dwa tysiące złotych) za nieprzestrzeganie warunków decyzji Starosty [...] znak: [...] z dnia [...] stycznia2015 r., udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie nieruchomości przy ul. [...] w miejscowości D. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawia się w sposób następujący. [...] WIOŚ w okresie od dnia 19 lutego do dnia 2 marca 2020 r. przeprowadził kontrolę przy ul. [...] w miejscowości D., gdzie skarżąca prowadziła punkt skupu odpadów. W trakcie kontroli ustalono, że: - skarżąca posiadała decyzję Starosty [...] znak: [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. udzielającą zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie tej nieruchomości, - odpady przewidziane do zbierania przyjmowane są przez kontrolowaną od osób fizycznych oraz firm, następnie są ważone i magazynowane w wyznaczonym miejscu w pomieszczeniu magazynowym lub na placu magazynowym. - po zgromadzeniu odpowiedniej ilości odpadów są one przekazywane uprawnionym podmiotom. - magazynowanie części odpadów w postaci mieszanin metali oraz opakowań z metali w sposób nieselektywny (wymieszane ze sobą), luzem, bezpośrednio na gruncie, a pozostała część ww. odpadów zmagazynowana była w nieopisanych metalowych pojemnikach i pojemnikach typu big-bag, - magazynowanie odpadów w postaci mieszanin metali, szkła, opakowań z metali w sposób nieselektywny (wymieszane ze sobą), luzem, na utwardzonej części placu, pozostała a część ww. odpadów magazynowana była w nieopisanych metalowych pojemnikach i pojemnikach typu big-bag. Powyższy sposób magazynowania odpadów stanowi naruszenie warunków w/w decyzji Starosty [...] w punkcie II.3, który określa, że odpady magazynowane będą selektywnie w opisanych kontenerach oraz pojemnikach na placu magazynowym oraz w punkcie II.4, zgodnie z którym odpady będą segregowane i umieszczane w odpowiednich pojemnikach i kontenerach. Ustalenia kontroli zostały udokumentowane w protokole kontroli nr [...], sygn. protokołu: [...], podpisanym przez kontrolowaną w dniu [...] marca 2020 r. Pismem z dnia 5 marca 2020 r. skarżąca wniosła uwagi do protokołu kontroli negując jego ustalenia i informując, że stwierdzone naruszenie nie miało miejsca o podnosząc, iż z decyzji Starosty [...] wynika, że odpady mogą być przechowywane w pojemnikach, a także na placu, natomiast odpady w postaci zużytych opon mogą być magazynowane luzem. Ponadto strona wskazała, że punkt 3 ww. decyzji nie zawiera obowiązku magazynowania odpadów w sposób selektywny, ponieważ obowiązek ten występuje w punkcie 4. [...] WIOŚ pismem z dnia 18 marca 2020 r. w odpowiedzi na wniesione zastrzeżenia do protokołu przez Stronę, poinformował Stronę o podtrzymaniu ustaleń zawartych w protokole kontroli. Z uwagi na stwierdzone naruszenia, pismem z dnia 9 lipca 2020 r., znak: [...] [...] WIOŚ zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia stronie administracyjnej kary pieniężnej za nieprzestrzeganie warunków decyzji Starosty [...], udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów. Następnie [...] WIOŚ po zawiadomieniu strony o zakończeniu zbierania materiału dowodowego w sprawie, wydał decyzję, od której skarżąca złożyła odwołanie. W tych okolicznościach, po rozpatrzeniu odwołania strony, została wydana opisana na wstępie decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2021 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego bowiem materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy bezspornie potwierdza, że strona nie przestrzegała warunków decyzji udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów w zakresie magazynowania odpadów. Odnosząc się do zarzutu strony w zakresie wydania przez organ I instancji zaskarżonej decyzji w oparciu o przesłanki określone w art. 199 ustawy o odpadach, organ odwoławczy, przychylił się do argumentacji strony, bowiem przy ustalaniu wysokości kary za gospodarowanie odpadami niezgodnie z zezwoleniem (art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach) zastosowanie ma art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach. Uchybienie to jednak nie stanowiło jednak w ocenie organu rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, zwłaszcza w sytuacji przywołania w treści zaskarżonej decyzji również przepisu art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach. Organ podkreślił, że według art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach za gospodarowanie odpadami niezgodnie z zezwoleniem nakłada się administracyjną karę pieniężną w zakresie 1 000 zł do 1 000 000 zł, która jest obligatoryjna w przypadku stwierdzenia naruszenia. Natomiast zgodnie z jej art. 194 ust. 7 wysokość kary za ww. naruszenie oblicza się, uwzględniając w szczególności ilość i właściwości odpadów, możliwość wystąpienia zagrożeń dla ludzi lub środowiska oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy. określonych i uzgodnił je, co poniżej dodatkowo wyjaśnia. Ustalając wysokość administracyjnej kary pieniężnej GIOS uwzględnił okoliczności wskazane w art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach tj.: 1) ilość i właściwości odpadów – uznając, że odpady w większości w postaci opakowań z metali, mieszanin metali zbierane niezgodnie z posiadanym zezwoleniem nie są zaliczane do odpadów palnych, czy opadów niebezpiecznych oraz że [...] WIOŚ w trakcie kontroli nie wykonał pomiarów zgromadzonych odpadów, w związku z powyższym organ odwoławczy nie mógł określić rzeczywistej ilości odpadów, które były magazynowane niezgodnie z zezwoleniem; 2) możliwość wystąpienia zagrożeń dla ludzi lub środowiska – uznając, że brak stwierdzonego spowodowania szkody w środowisku; 3) okoliczności naruszenia przepisów ustawy – uznając że, strona prowadzi profesjonalną działalność i winna postępować w myśl obowiązujących przepisów oraz powinna dochować wszelkich starań, aby magazynowanie odpadów prowadzone było zgodnie z warunkami posiadanej decyzji. Organ odwoławczy nie zgodził się z argumentacją Strony w zakresie treści warunków określonych w decyzji Starosty [...] i stwierdził, że bezsprzecznie doszło do ich naruszenia. W decyzji udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów jednoznacznie wskazano miejsce i sposób magazynowania oraz rodzaj magazynowanych odpadów, tj. w punkcie II.3 określono, że odpady magazynowane będą selektywnie w opisanych kontenerach oraz pojemnikach na placu magazynowym. W niniejszej sprawie, zdaniem organu, nie zaszły przesłanki wymienione w art. 189f § 1 kpa umożliwiające odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W ocenie GIOŚ naruszenie popełnione przez stronę, polegające na magazynowaniu odpadów niezgodnie z posiadaną decyzją nie może zostać uznane za znikome naruszenie prawa. Kontrola jednoznacznie wykazała niedotrzymywanie warunków decyzji Starosty [...], a z materiału dowodowego nie wynika, aby strona na jakimkolwiek etapie postępowania, zarówno przed organem I instancji, jak i organem odwoławczym, złożyła zawiadomienie, iż zaprzestała prowadzenia działalności z ich naruszeniem. W zakresie natomiast drugiej z przesłanek umożliwiających odstąpienie od nałożenia kary istotne jest, iż organy Inspekcji Ochrony Środowiska posiadają wyłączność w zakresie wymierzania administracyjnych kar pieniężnych za gospodarowanie odpadami bez wymaganego zezwolenia, w związku z czym nie zachodzi podejrzenie ukarania strony za to samo naruszenie przez inny organ. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła I. D., zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy - art. 15 k.p.a. (zasady dwuinstancyjności postępowania), zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (zob. art. 8 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (zob. art. 11 k.p.a.); 2) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy - art. 77 § 1 k.p.a, art. 80 k.p.a. - poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w postaci decyzji Starosty [...] numer [...] z dnia [...] stycznia 2015 r" 3) w konsekwencji - naruszenie art. 138 pkt. 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, podczas gdy powinna ona zostać uchylona z uwagi na naruszenie przepisu prawa materialnego przez organ I Instancji. W związku z powyższym, skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji organu II Instancji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji; 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], wymierzającą administracyjną karę pieniężną w wysokości 2 000 zł (słownie: dwa tysiące złotych) za nieprzestrzeganie warunków decyzji Starosty [...] znak: [...] z dnia [...] stycznia2015 r., udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie nieruchomości przy ul. [...] w miejscowości [...]. Materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji stanowi art. 194 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 992 ze zm.), zgodnie z którym administracyjną karę pieniężną wymierza się za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, przesłankę wymierzenia skarżącej kary stanowiło: - magazynowanie części odpadów w postaci mieszanin metali oraz opakowań z metali w sposób nieselektywny (wymieszane ze sobą), luzem, bezpośrednio na gruncie, a pozostała część ww. odpadów zmagazynowana była w nieopisanych metalowych pojemnikach i pojemnikach typu big-bag, - magazynowanie odpadów w postaci mieszanin metali, szkła, opakowań z metali w sposób nieselektywny (wymieszane ze sobą), luzem, na utwardzonej części placu, pozostała A część ww. odpadów magazynowana była w nieopisanych metalowych pojemnikach i pojemnikach typu big-bag. Powyższy sposób magazynowania odpadów stanowił naruszenie warunków decyzji Starosty [...] znak: [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie nieruchomości przy ul. [...] w miejscowości [...] – tj. punktu II.3, który określał, że odpady magazynowane będą selektywnie w opisanych kontenerach oraz pojemnikach na placu magazynowym oraz w punkcie II.4, zgodnie z którym odpady będą segregowane i umieszczane w odpowiednich pojemnikach i kontenerach. Wskazane naruszenie zostało potwierdzone zgromadzonym materiałem dowodowym, w tym protokołem kontroli nr [...] z dnia [...] marca 2020r. podpisanym przez skarżącą. Uwagi skarżącej złożone do w/w protokołu w dniu [...] marca 2020r. słusznie – w ocenie Sądu – zostały uznane za bezpodstawne. Wbrew twierdzeniom skarżącej, że z decyzji Starosty [...] wynika, że odpady mogą być przechowywane w pojemnikach, a także na placu, natomiast odpady w postaci zużytych opon mogą być magazynowane luzem. a punkt 3 ww. decyzji nie zawiera obowiązku magazynowania odpadów w sposób selektywny, ponieważ obowiązek ten występuje w punkcie 4, w decyzji udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów jednoznacznie wskazano miejsce i sposób magazynowania oraz rodzaj magazynowanych odpadów. W punkcie II.3 określono, że odpady magazynowane będą selektywnie w opisanych kontenerach oraz pojemnikach na placu magazynowym. Należało podzielić ocenę organu, że takie określenie warunków magazynowania nie może budzić wątpliwości co do ich stosowania, a już z pewnością nie wynika z nich, że skarżąca była uprawniona do magazynowania wszystkich przyjmowanych rodzajów odpadów w sposób nieuporządkowany, nieselektywny, bez opisu rodzajów odpadów oraz luzem na hałdach na utwardzonej części placu (poza odpadami o kodzie 16 01 03), co też miało miejsce w trakcie kontroli organu I instancji. Argumenty podnoszone przez skarżącą, w tym zastrzeżenia do protokołu z dnia [...] marca 2020 r., nie podważają ustaleń zawartych w protokole kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Z uwagi na stwierdzone naruszenie, w niniejszej sprawie protokół ten stanowił podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Wskazać trzeba, że protokół kontroli ma walor dokumentu urzędowego. Dowód z dokumentu urzędowego, jakim jest prawidłowo sporządzony protokół kontroli, ma znaczenie szczególne, bowiem zostaje w nim utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Protokół taki podpisany przez osoby uczestniczące w kontroli, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 997/15, z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 1416/15). Zgodnie z art. 194 ust. 7 ustawy, wysokość kary – m.in. tej, o której mowa w ust. 5 - ustala się uwzględniając ilość i właściwości odpadów, okoliczności naruszenia przepisów ustawy oraz przesłanki określone w art. 199 ustawy. Zgodnie z ostatnio powołanym przepisem przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Powołanie się przez organ I instancji głównie – bo nie jedynie – na przesłanki wskazane w art. 199 ustawy, w sytuacji gdy organ odnosi się także do brzmienia art. 194 ust.7 nie stanowi naruszenia uzasadniającego uchylenie decyzji. Organ II instancji - podzielający w części stanowisko skarżącej w tym zakresie – uzupełniając wywody [...] WIOŚ nie naruszył zasady dwuinstancyjności. Ani w toku postępowania przed organami ani w postępowaniu sądowo administracyjnym skarżąca nie wykazała, że wymierzenie kary administracyjnej głównie w oparciu o przesłanki art. 199 ustawy o odpadach pogorszyło jej sytuację. Odnosząc się do wymiaru kary należy zauważyć, że administracyjna kara pieniężna w kontrolowanej sprawie, w wysokości w wysokości 2 000 zł jest zbliżona do minimalnego wymiaru kary, tj. 1 000 zł. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 194 ustawy o odpadach ma charakter obligatoryjny i nie przewiduje możliwości odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej m.in. w przypadku gospodarowania odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, przy czym kara ta ma charakter środka prewencyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 311/12). Reasumując, zaskarżona decyzja została wydana z poszanowaniem przepisów postępowania, w tym art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. W sposób wyczerpujący został zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, przy przeprowadzeniu koniecznych czynności wyjaśniających, zaś ocena okoliczności sprawy wyrażona w zaskarżonej decyzji została sformułowana i uzasadniona zgodnie z wymogiem art. 107 § 3 kpa, a także w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej oraz zasady przekonywania. Nadto, skarżąca miała zapewniony w postępowaniu czynny udział, zgodnie z dyspozycją art. 10 § 1 kpa. Z przyczyn opisanych wyżej, nie została też naruszona zasada dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 kpa. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.