IV SA/Wa 1345/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata B. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Przedmiotem skargi wniesionej przez K. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], [...], uchylająca decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] i umarzająca postępowanie przed organem pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] lipca 2007 r., zatytułowanym "Wniosek o dokonanie przeglądu ekologicznego", skierowanym do Wojewody [...], K. G. -właściciel działki nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w G. - zwrócił się na podstawie art. 237 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 - Prawo ochrony środowiska [(Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150), dalej powoływanej jako: "p.o.ś."] o wydanie decyzji nakazującej dokonanie przeglądu ekologicznego instalacji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko - linii energetycznej Z. – G.. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], Marszałek Województwa [...] - jako organ właściwy w sprawie - powołując w podstawie prawnej art. 237, 238 ust. 2a pkt 2 p.o.ś, odmówił nałożenia z urzędu obowiązku wykonania przeglądu ekologicznego na P. Sp. z o.o. linii energetycznej [...] kV Z. – G. przebiegającej przez nieruchomość przy ul. [...], działka nr [...], obręb [...] w G.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ rozważył zarzuty i zastrzeżenia podniesione w toku postępowania przez K. G. w kontekście zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wskazał na wyniki pomiarów natężenia pól elektromagnetycznych przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2007 r. w gospodarstwie K. G., wyniki pomiarów hałasu od linii elektroenergetycznej [...] kV przeprowadzonych w dniu [...] września 2008 r., wyjaśnienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] stycznia 2008r. oraz z dnia [...] listopada 2008 r. W konkluzji stwierdził, iż przeprowadzone Sygn. akt IV SA/Wa 1345/10 postępowanie wyjaśniające nie wykazało podstaw do nałożenia obowiązku wykonania przeglądu ekologicznego przez prowadzącego instlację bowiem dopuszczalne wartości pól elektromagnetycznych (natężenia pola elektrycznego oraz natężenia pola magnetycznego) dla miejsc pod zabudowę mieszkaniową oraz dla miejsc dostępnych dla ludności, a także dopuszczalne normy hałasu - nie zostały przekroczone. Marszałek stwierdził, iż pomiary zostały przeprowadzone prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi normami i przepisami przez instytucje i osoby do tego powołane. W szczególności pomiary akustyczne dokonano w odpowiadających przepisom warunkach atmosferycznych, a zastrzeżenia K. G. w tym względzie nie są zasadne. Ponadto organ uznał za zbędne zwrócenie się do biegłych w celu wydania opinii odnośnie pomiaru promieniowania elektromagnetycznego i natężenia hałasu, albowiem okoliczności faktyczne niezbędne do stwierdzenia zaistnienia lub nie przesłanek sporządzenia przeglądu ekologicznego zostały prawidłowo ustalone w niniejszym postępowaniu. Porównanie wartości pomiarów z normą należy do kompetencji orzekającego w sprawie organu i nie wymaga wiadomości specjalnych. W świetle powyższego Marszałek nie znalazł podstaw do uwzględnienia zaświadczeń lekarskich przedstawionych przez K. G., ani do uznania, by pole elektromagnetyczne lub hałas pochodzący od linii energetycznej mogły być przyczyną zgonu zwierząt, spadku nośności drobiu, spadku mleczności krów lub spadku plonów płodów rolnych. Końcowo organ zauważył, iż podmiotem posiadającym interes prawny w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a."] w sprawie opracowania przeglądu ekologicznego, a zatem będący stroną niniejszego postępowania, jest tylko podmiot korzystający ze środowiska, tj. P. Sp. z o.o.. Pozostałe podmioty mają tylko interes faktyczny, albowiem ich interes prawny będzie chroniony dopiero w postępowaniach wszczętych na podstawie wniosków wypływających z przeglądu ekologicznego. Na etapie postępowania prowadzonego z urzędu w przedmiocie stwierdzenia ewentualnej konieczności sporządzenia przeglądu ekologicznego, interes prawny jest tylko hipotetyczny, a nie realny, co wyklucza inne podmioty (w tym K. G. i jego pełnomocnika – S. G.), niż prowadzącego instalację linii Sygn. akt IV SA/Wa 1345/10 energetycznej, z udziału w przedmiotowym postępowaniu. Odwołanie od ww. decyzji złożył K. G. wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i nałożenie na P. Sp. z o.o. obowiązku wykonania przeglądu ekologicznego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a. polegającego na bezpodstawnym nie uznaniu go za stronę postępowania i bezpodstawnym uniemożliwieniu udziału w postępowaniu, 2) art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie powołania biegłych do ustalenia okoliczności, co do których wymagane są wiadomości specjalne, 3) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na nie wykorzystaniu - jako dowodu w sprawie - raportu oddziaływania na środowisko projektowanej linii napowietrznej 2x110 kV, sporządzonego przez S. W., 4) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez ograniczenia badania wpływu linii energetycznej na środowisko jedynie do nieruchomości objętej jego wnioskiem. W motywach odwołania K. G. wskazał, iż bezpodstawne jest nie uznanie właściciela nieruchomości, na której położona jest instalacja oddziałująca na środowisko, za stronę postępowania. Okoliczność oddziaływania instalacji na środowisko wpływa na prawa i obowiązki strony chociażby poprzez ograniczenia możliwości zagospodarowania nieruchomości. Podniósł, iż czynności dowodowe w sprawie były prowadzone na jego nieruchomości, a więc nastąpiła ingerencja w sferę jego praw i obowiązków jako właściciela nieruchomości. Z tego powodu oczywistym jest, że winien być uznany za stronę postępowania. Zdaniem odwołującego, sama potencjalna możliwość negatywnego wpływu instalacji na środowisko jest dostateczną przesłanką do nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego. W tym kontekście wskazał, iż z treści raportu oddziaływania na środowisko projektowanej linii napowietrznej 2x100 kV autorstwa S. W. wynika, że jego działka (budowlana, siedliskowa), znajduje się w strefie oddziaływania istniejącej już linii [...] kV. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], [...], Minister Środowiska - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Sygn. akt IV SA/Wa 1345/10 W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż postępowanie administracyjne kończące się wydaniem decyzji o nałożeniu obowiązku polegającego na wykonaniu przeglądu ekologicznego w trybie art. 237 p.o.ś. jest postępowaniem z urzędu, a nie postępowaniem na wniosek (żądanie). Stąd organ ochrony środowiska w odpowiedzi na żądanie K. G., nie powinien wydawać decyzji odmawiającej z urzędu nałożenia niniejszego obowiązku, lecz pismem wyjaśnić przyczynę, ze względu na którą, żądany obowiązek był bezzasadny. Nie wystąpiła bowiem przesłanka warunkująca, w trybie art. 237 p.o.ś., zobowiązanie prowadzącego instalację podmiotu korzystającego ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając bezpodstawne uznanie, iż postępowanie w trybie art. 237 p.o.ś. może być wszczęte wyłącznie z urzędu oraz przyjęcie bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, iż nie nastąpiła przesłanka do nałożenia obowiązku wykonania przeglądu ekologicznego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż z art. 237 p.o.ś. nie wynika, by postępowanie nie mogło się toczyć na wniosek. Z art. 61 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie może być wszczęte zarówno na wniosek jak i z urzędu. Zatem, jeżeli dane postępowanie miałoby być wszczynane wyłącznie z urzędu, to taka okoliczność musi wynikać z wyraźnego przepisu prawa. Taka sytuacja nie zachodzi jednak w sprawie niniejszej bowiem treść art. 237 p.o.ś. nie daje podstaw by przyjąć, że postępowanie mogło być wszczęte jedynie z urzędu. Nadto skarżący stwierdził, iż nie przeprowadzono postępowania dowodowego na okoliczność, czy nie wystąpiła przesłanka z art. 237 p.o.ś.. Tym samym stwierdzenie organu jest dowolne i stanowi naruszenie art. 80 i 81 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie wskazując, iż nałożenie obowiązku, o którym mowa w art. 237 p.o.ś. opiera się na uznaniu administracyjnym, stąd postępowanie w trybie art. 237 p.o.ś. wszczyna się z urzędu a nie na żądanie strony. Jednakże, bez względu na to, czy przedmiotowe postępowanie wszczyna się na wniosek czy z urzędu, w świetle okoliczności niniejszej sprawy oczywistym pozostaje, że nie wystąpiły przesłanki wskazujące na możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko przedmiotowej instalacji, nie było zatem podstaw do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu Sygn. akt IV SA/Wa 1345/10 ekologicznego przez korzystającego ze środowiska. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2011 r. skarżący podniósł, że przebiegające przez jego posesję linie energetyczne wysokiego napięcia emitują pole elektromagnetyczne, hałas i inne utrudnienia techniczne, które uniemożliwiają odbiór mediów, pracę urządzeń technicznych i pomiarowych. Wskazał, iż przebywanie pod linią wysokiego napięcia powoduje spadek odporności organizmu i liczne dolegliwości, jednak tych okoliczności organy orzekające w ogóle nie biorą pod uwagę. Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 31 stycznia 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił S. G. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m. in. przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.); dalej: "p.p.s.a."], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się ww. przesłankami Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2009 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylając orzeczenie organu pierwszej instancji i umarzając postępowanie na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy uznał, iż brak jest przesłanki warunkującej - w trybie art. 237 p.o.ś. - zobowiązanie prowadzącego instalację podmiotu korzystającego ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. W myśl powołanego art. 237 p.o.ś., w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, Sygn. akt IV SA/Wa 1345/10 organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Wszczęcie odnośnego postępowania następuje co do zasady z urzędu, w następstwie skierowanego do organu wystąpienia - interwencji - zainteresowanego podmiotu. Przy czym, biorąc pod uwagę treść art. 61 § 1 k.p.a. oraz brak przepisów, które ograniczałyby możliwość wszczęcia tego rodzaju postępowania na wniosek strony (a contario m.in. art. 178 § 4 i art. 375 p.o.ś.), za dopuszczalne należałoby uznać wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego - na żądanie strony. Przy czym, z uwagi na brak regulacji szczegółowej w ustawie p.o.ś., status strony należy oceniać każdorazowo według art. 28 k.p.a. Powołany przepis stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zauważyć należy, iż skarżący wnosił expressis verbis o nałożenie na P. Sp. z o.o. obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego, co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy pisma z dnia 18 lipca 2007 r. Powołał się przy tym, na niesporną w sprawie okoliczność, iż przysługuje mu prawo własności nieruchomości, przez którą przebiega instalacja - w jego przekonaniu - negatywnie oddziałująca na środowisko. W ocenie Sądu, skarżący ma interes prawny w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a., mógł więc na drodze administracyjnej domagać się ochrony własnego interesu. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, posiadanie interesu prawnego wiąże się z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której na jednostkę (podmiot) mogą być nałożone konkretne obowiązki lub na podstawie których jednostka może dochodzić realizacji jej uprawnień. Prezentowany jest przy tym pogląd, który podziela skład orzekający, iż może to być norma prawa materialnego nie tylko administracyjnego, ale należąca do każdej gałęzi prawa, w tym do prawa cywilnego. Powinna to być norma dająca się określić indywidualnie i wyodrębnić spośród innych norm, norma której treść można do końca, indywidualnie określić (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1357/08, postanowienie NSA z dnia 13 października 2009 r., II OZ 865/09 -orzeczenia.nsa.gov.pl, B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania Sygn. akt IV SA/Wa 1345/10 administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, tezy do art. 28 k.p.a.). Taką normę prawa może stanowić art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Począwszy od ww. pisma z dnia [...] lipca 2007 r., w toku całego postępowania administracyjnego skarżący konsekwentnie wskazywał, iż przedmiotowa instalacja -linia energetyczna Z. – G. [...] kV - bezpośrednio, negatywnie oddziaływuje na nieruchomość będącą jego własnością i w konsekwencji ogranicza sposób korzystania z tej nieruchomości. Status skarżącego jako strony postępowania administracyjnego należy zatem oceniać z punktu widzenia naruszenia prawa własności przekładającego się na regulację art. 237 i nast. p.o.ś. Niezależnie bowiem od wstępnego charakteru postępowania w przedmiocie zobowiązania podmiotu prowadzącego instalację do sporządzenia przeglądu ekologicznego (w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko) nie można uznać, by na tym etapie wykluczony był udział innych stron niż podmiot prowadzący instalację. Wynik takiego postępowania może bowiem bezpośrednio wpływać na wykonywanie praw właścicielskich na nieruchomościach znajdujących się w obszarze oddziaływania instalacji na środowisko. Właściciele tych nieruchomości mogą mieć zatem interes prawny w tym postępowaniu w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego, wywodzący się z art. 140 k.c. (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 76/10, Lex 602350, a także wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 971/09, postanowienie NSA z dnia 13 października 2009 r., II OZ 865/09 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Konkludując tę część rozważań Sąd stwierdza, iż skarżący jest legitymowany do udziału w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zatem wniesione przez niego odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji (doręczonej jego pełnomocnikowi), winno być podstawą ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Podkreślić należy, iż w myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Do istoty dwuinstancyjności postępowania należy nakaz Sygn. akt IV SA/Wa 1345/10 dwukrotnego rozpatrywania sprawy w jej całokształcie. Postępowanie wyjaśniające przed organem odwoławczym opiera się więc na tych samych zasadach co postępowanie przed organem pierwszej instancji. Druga instancja musi uwzględnić zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.), prawdy materialnej i swobodnej oceny dowodów oraz uwzględnienia interesu obywateli (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.). Zasada praworządności zobowiązuje organ odwoławczy do sprawdzenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zasada ochrony interesu obywateli obliguje organ do sprawdzenia także aspektu celowościowego decyzji administracyjnej, natomiast zasada prawdy materialnej zobowiązuje organ do podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Stąd też organ odwoławczy zobowiązany jest do dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego zebranego w postępowaniu wyjaśniającym przed organem pierwszej instancji. Jest również zobowiązany do ustosunkowania się do zarzutów odwołania i skonfrontowania ich ze stanowiskiem zaprezentowanym w decyzji organu pierwszej instancji. Będąca przedmiotem skargi decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2010r. wskazuje, iż organ odwoławczy zaniechał dopełnienia ww. obowiązków wynikających z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Uzasadniając rozstrzygnięcie, ograniczył się bowiem do stwierdzenia, iż "nie wystąpiła przesłanka warunkująca w trybie art. 237 p.o.ś. zobowiązanie prowadzącego instalację podmiotu do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego". Przywołana konstatacja nie może jednak zastąpić uzasadnienia decyzji w rozumieniu art. 107 § 3 k.p.a., nie niesie bowiem żadnej merytorycznej treści. Kwestia uzasadnienia zaskarżonej decyzji ma w kontrolowanej sprawie o tyle istotne znaczenie, że wydanie rozstrzygnięcia na zasadzie art. 237 p.o.ś. ma charakter uznaniowy, o czym świadczy użyty w przepisie zwrot "może w drodze decyzji zobowiązać (...)". Oznacza to, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym wybór taki nie może być dowolny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji o charakterze uznaniowym winno umożliwić ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Brak uzasadnienia, spełniającego wymogi, o których mowa w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., uniemożliwia dokonanie ustaleń w odnośnym zakresie. Sygn. akt IV SA/Wa 1345/10 Dodatkowo zaznaczyć należy, iż bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje argumentacja organu zawarta w odpowiedzi na skargę. Odpowiedź na skargę, która ze swej istoty powinna zawierać stanowisko organu wobec zarzutów i wniosków skargi, nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej ocen i rozważań, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinno zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1992 r., sygn. akt III SA 1838/91, ONSA 1992, nr 2, poz. 45). Nie przesądzając kierunku i zasadności rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie, naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.), obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę w następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Minister Środowiska uwzględni wskazania zawarte w jego uzasadnieniu. Ponownie oceni prawną poprawność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz zasadność merytoryczną odwołania w świetle całokształtu materiału dowodowego. Mając na względzie wszystko powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).