IV SA/Wa 1355/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2017 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi F. R., G. R., A. L., K. L. i I. L. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku oddala skargę F. R., G. R., A. L. , K. L. i I. L. (dalej jako: "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] marca 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2017 r. o zwrocie podania. Stan sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z [...] października 2015 r., sprecyzowanym pismem z [...] listopada 2016 r. skarżący zażądali od Wojewody [...] przyznania i wypłaty odszkodowania w związku z niemożliwością zwrotu nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...] [...], ujawnionych w księgach wieczystych i zawierających się w granicach pierwotnych nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...]. Jako podstawę prawną swojego żądania pełnomocnik wnioskodawców wskazała art. 417 k.c. (w pierwotnym brzmieniu) w zw. z art. 415 k.c. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. rozstrzygnął o zwrocie ww. podania wskazując, że organem właściwym do jego rozpoznania jest sąd powszechny. Organ pierwszej instancji wskazał, że po wniesieniu przez osobę fizyczną żądania wszczęcia postępowania administracyjnego obowiązkiem organu administracji publicznej jest dokonanie oceny formalnej i procesowej wniesionego podania. Przez ocenę formalną należy rozumieć sprawdzenie, czy podanie odpowiada wymaganiom formalnym dla tego rodzaju pisma (art. 63 § 1 K.p.a.). Natomiast przez ocenę procesową, należy rozumieć stwierdzenie istnienia przesłanek koniecznych do wszczęcia postępowania (art. 1 pkt 1 i art. 28 K.p.a.), w tym także ustalenie zdolności organu do prowadzenia postępowania w danej sprawie i wydania stosownej decyzji (art. 19 i art. 27 K.p.a.). Z przedłożonych przez wnioskodawców informacji wynika, że na ich wniosek było prowadzone postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonych w [...], oznaczonych działkami nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Prezydent [...] decyzją z [...] stycznia 2014 r. odmówił zwrotu wyżej opisanych nieruchomości. Rozstrzygnięcie to zostało przez Wojewodę [...] decyzją z [...] czerwca 2014 r. utrzymane w mocy, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 18 marca 2015 r. (sygn. akt II SA/G11086/14) oddalił skargę w przedmiotowej sprawie. W związku z niedopuszczalnością zwrotu wyżej opisanych działek wnioskodawcy zwrócili się do Wojewody [...] o wypłatę odszkodowania za wyżej opisane działki. Mając na uwadze fakt, że wynikające z wniosku żądanie, dotyczące wypłaty odszkodowania, w związku z brakiem możliwości zwrotu działek, nie należy do kompetencji Wojewody, to doszło do zwrócenia wniosku skarżącym na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. Zdaniem organu brak podstaw prawnych do rozpatrzenia przedmiotowego żądania w postępowaniu administracyjnym. Ewentualne roszczenia odszkodowawcze od Skarbu Państwa, rozpatrywane mogą być wyłącznie na drodze sądowej przed sądami powszechnymi, na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Na powyższe postanowienie skarżący wnieśli zażalenie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] marca 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2017 r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy, po zacytowaniu treści art. 66 § 3 K.p.a. podał, że ze złożonych pism stron wynika, że wniosek o przyznanie odszkodowania jest związany z ostateczną decyzją Prezydenta [...] z [...] stycznia 2014 r. o odmowie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Przepisy rozdziału 6 "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości" ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147, ze zm.) nie przewidują możliwości wypłaty odszkodowania za brak możliwości orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Na podstawie art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie przyznawane jest za wywłaszczenie nieruchomości, a nie za brak możliwości jej zwrotu. Ponadto sam pełnomocnik skarżących w piśmie z [...] listopada 2016 r. jako podstawę swojego żądania wskazał art. 417 w zw. z 415 K.c. Orzekanie na podstawie wskazanych norm prawnych należy do właściwości sądów powszechnych a nie organów administracji publicznej. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydając skarżone rozstrzygnięcie Wojewoda [...] nie naruszył przepisów postępowania wskazanych w zażaleniu. Z uzasadnienia postanowienia Wojewody [...] wynika, że organ ten podjął czynności w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy dokonując sprawdzenia wydanych w sprawie wywłaszczenia nieruchomości rozstrzygnięć organów administracji publicznej. W skardze zarzucono wydanie zaskarżonego postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1a obecnie i § 2 K.p.a. i wniesiono o jego uchylenie i postanowienia organu pierwszej instancji, a nadto zobowiązanie organu administracji państwowej stopnia podstawowego do przeprowadzenia czynności wyjaśniających. . W motywach skargi podniesiono, że zasadniczym celem złożonego wniosku była próba wszczęcia postępowania zmierzającego do uzyskania przez wnioskodawców odszkodowania za nieruchomości, których dotychczas nie odzyskali, a to z powodu okoliczności, o których mowa w prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z 18 marca 2015 r. wydanym w sprawie II SA/G11086/14. Przyjmując zasadność twierdzenia, że sprawa winna być przedmiotem postępowania przed sądem cywilnym, zasadnym było odniesienie się do praw związanych z prawidłowością procedury administracyjnej, która winna być rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym. Jak wynika z całości dokumentacji skarżący odzyskali swoje władztwo nad niektórymi swoimi nieruchomościami, które następnie zostały przejęte za odszkodowaniem na cele związane z realizacją inwestycji drogowej pod nazwą "Przebudowa ul. [...] w [...] - droga wojewódzka". W niniejszym postępowaniu z kolei oczekiwali wyjaśnienia, przyczyn dla których przedmiotowe nieruchomości nie zostały im zwrócone jako te, które będąc wywłaszczone nie zostały wykorzystane zgodnie z podstawą ich wywłaszczenia, a następnie zostały sprzedane na rzecz osób trzecich. Prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] zostało zbyte najpierw umową warunkową sprzedaży z [...].01.2004 r., a następnie umową przeniesienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości z [...].02..2004 r., zaś działki nr [...] i działki nr [...] - prawo użytkowania wieczystego zostało zbyte najpierw umową warunkową z [...].07.2000 r., a następnie umową sprzedaży z [...].10.2000 r. W tym kontekście niezrozumiały był brak kontroli ze strony organu administracji i dopuszczenie do sprzedaży nieruchomości podlegającej zwrotowi. Wszak art. 7 K.p.a. nakazuje, że organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do zbadania sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2017 r. i utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2017 r. nie naruszają prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Z akt administracyjnych sprawy i przedstawionego stanu sprawy wynika, że: 1) K. L. i F. R. sprzedali Skarbowi Państwa aktem notarialnym z [...] grudnia 1963 r. nieruchomość o łącznej powierzchni 1.7050 ha, oznaczone jako działki nr [...] i nr [...]. Zbycie nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64, ze zm.), z przeznaczeniem dla Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Budownictwa Miejskiego w [...] 2) w 2012 r. skarżący, będący spadkobiercami ww. byłych współwłaścicieli, wystąpili o zwrot nieruchomości – działek o aktualnych numerach [...], [...], [...], [...] i [...] – położonych w [...] i zawierających się w granicach nieruchomości oznaczonej poprzednio jako działki [...] i [...]. Prezydent [...] decyzją z [...] stycznia 2014 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r., odmówił zwrotu ww działek wobec zaistnienia przesłanki wynikającej z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami i obrotu nieruchomością będącą częścią drogi publicznej. Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i wyrokiem z 18 marca 2015 r. Sąd oddalił skargi (sygn. akt II SA/G11086/14). Skarżący wnioskiem z [...] października 2015 r., uzupełnionym [...] listopada 2016 r., wobec niemożności uzyskania zwrotu działek, wystąpili z żądaniem odszkodowawczym. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] stycznia 2017 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2017 r., zwrócił podanie wnioskodawcom. Przedmiotowe postanowienie zostało wydane na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. W myśl tej normy, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny organ, do którego podanie wniesiono zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W postanowieniu wydanym na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. organ nie jest uprawniony do merytorycznego rozpoznania wniosku (wyrok WSA w Warszawie z 23.02.2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1412/11, publ. Lex nr 1146127) i w przypadkach wymienionych w tym przepisie na organie administracji publicznej nie ciąży obowiązek przekazania sprawy do organu właściwego, a jedynie zwrot podania wnoszącemu (wyrok WSA w Krakowie z 14 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Kr 2143/10, publ. Lex nr 1653301). W ocenie Sądu zastosowanie przytoczonej normy w przedstawionym stanie sprawy należało ocenić jako prawidłowe. Zwrotu podania dokonano w drodze postanowienia z [...] stycznia 2017 r. Na postanowienie wniesiono zażalenie i postanowieniem z [...] marca 2017 r. utrzymano w mocy postanowienie o zwrocie podania (wniosku skarżących). Z wniosku wynikało, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, dlatego zasadnym był zwrot podania wnoszącym. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, co też zostało wyżej przedstawione, przyczyną złożenia wniosku o odszkodowanie była odmowa zwrotu działek [...], [...], [...], [...] i [...]. Przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147) w Rozdziale 5 regulują zasady "Odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości", (art. 128 – art. 135), a w Rozdziale 6 regulują zasady "Zwrotu wywłaszczonych nieruchomości" (art. 136 – art. 142). Jak stanowi art. 128 ust. 1 u.g.n., za odszkodowaniem następuje wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego. Z kolei art. 136 ust. 3 u.g.n. stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. [...]. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Odszkodowanie – zgodnie z art. 129 ust. 1 - ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5 (Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W myśl art. 142 ust. 1 u.g.n., o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Z powyższego wynika, że odszkodowanie przysługuje wyłącznie za wywłaszczenie nieruchomości, zaś jego zwrot w przypadku zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Zatem przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują, jak tego chcą skarżący, przyznania odszkodowania za odmowę zwrotu nieruchomości. Świadomość powyższego miał również pełnomocnik skarżących będący radcą prawnym, który precyzując wniosek z [...] października 2015 r., w piśmie z [...] listopada 2016 r. wyraźnie wskazał, że w imieniu mocodawców domaga się odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez doprowadzenie do niemożności skutecznego domagania się zwrotu własności ww. działek i podstawę prawną deliktowej odpowiedzialności podmiotu publicznoprawnego stanowią w szczególności art. 417 (w pierwotnym brzmieniu) w zw. z art. 415 Kodeksu cywilnego. Sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategorii deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą (uchwala siedmiu sędziów NSA z 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14 i wyrok Sądu Najwyższego z 29 maja 2014 r., sygn. akt V CSK 384/13). W świetle powyższego skarżący w kontrolowanym postępowaniu nie mogli oczekiwać wyjaśnienia przyczyn, dla których powyższe nieruchomości nie zostały im zwrócone jako te, które będąc wywłaszczone nie zostały wykorzystane zgodnie z podstawą ich wywłaszczenia. Niemniej te przyczyny zostały skarżącym już wyjaśnione w decyzjach z [...] stycznia 2014 r. i [...] czerwca 2014 r. oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 18 marca 2015 r. stwierdzającym legalność wymienionych decyzji. Względem przeprowadzonego postępowania administracyjnego nie można skutecznie organom zarzucić zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 66 § 3 K.p.a. stanowiącego postawę prawną kontrolowanych rozstrzygnięć, jaki i tych zarzuconych w skardze, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.