IV SA/Wa 1366/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant sekr. sąd. Robert Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2017 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2017 r., znak: [...] wydana na podstawie art. 127 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i art. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania T. i J. P. od decyzji Zarządu [...] (dalej: organ I instancji) z [...] września 2016 r. nr [...], ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na dokończeniu budowy budynku biurowego zrealizowanego w stanie surowym otwartym wraz z rozbiórką czwartej kondygnacji i poddasza technicznego, położonego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. W decyzji z [...] marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO w [...], Kolegium, organ odwoławczy) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji. Stan sprawy przestawiał się następująco: W. F., reprezentowany przez K. F., złożył w dniu [...] stycznia 2016r. i uzupełnił w dniu [...] marca 2016 r. wniosek w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na dokończeniu budowy budynku biurowego zrealizowanego w stanie surowym otwartym wraz z rozbiórką czwartej kondygnacji i poddasza technicznego, położonego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], na terenie Dzielnicy [...]. W decyzji z [...] września 2016 r. nr [...] organ I instancji ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na dokończeniu budowy budynku biurowego zrealizowanego w stanie surowym otwartym wraz z rozbiórką czwartej kondygnacji i poddasza technicznego, położonego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji z [...] września 2016 r. organ I instancji wyjaśnił, że budynek, którego dotyczy wniosek został wybudowany w istniejącym obecnie stanie surowym otwartym, na podstawie decyzji nr [...] o warunkach zabudowy z [...] marca 1997 r., oraz wydanej na jej na podstawie w dniu [...] stycznia 1998 r. decyzji nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę. Obie decyzje zostały wydane przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r., kiedy to obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego [...] z 1992 r. (plan ten został zatwierdzony Uchwałą nr [...] Rady [...] z [...] września 1992 r. - Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 1992 r. nr [...]). W trakcie realizacji inwestycji organ nadzoru budowlanego stwierdził istotne odstępstwa od projektu budowlanego i postanowieniem nr [...] z [...] września 1999 r. wstrzymał roboty budowlane. Obie ww. decyzje, na podstawie których inwestor rozpoczął budowę zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. nakazał inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych. Inwestorowi zostały trzykrotnie wydane decyzje ustalające warunki zabudowy: decyzja nr [...] z [...] września 2011 r. oraz uwzględniające zalecenia SKO w [...], decyzje nr [...] z [...] lipca 2012 r. i nr [...] z [...] października 2013 r. Decyzja nr [...] z [...] października 2013 r. została uchylona decyzją SKO w [...]. z [...] kwietnia 2014 r., w której jednocześnie odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego budynku. W dniu 5 listopada 2014 r. został wydany wyrok WSA w Warszawie sygn. IV SA/Wa 1301/14 oddalający skargę na ww. decyzję SKO. Powyższy wyrok Sądu zakończył postępowanie dla inwestycji dokończenia budynku w gabarytach wynikających z zatwierdzonego projektu budowlanego, realizowanego z istotnymi odstępstwami, co skutkuje brakiem ważnych decyzji o warunkach zabudowy potrzebnych do zakończenia realizowanej inwestycji. Organ I instancji wskazał, że wniosek złożony w dniu [...] marca 2016 r. wszczyna nowe postępowanie, w którym wnioskodawca decyduje się na obniżenie budynku poprzez rozbiórkę czwartej kondygnacji i poddasza technicznego, wychodząc naprzeciw oczekiwaniom sąsiadów. Od powyższej decyzji w piśmie z [...] października 2016 r. odwołanie w ustawowym terminie wnieśli J. i T. P. W odwołaniu odwołujący wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji, gdyż została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Odwołujący wskazali, że pomimo wyznaczenia wokół działek obszaru analizowanego, nie dokonano analizy wymagań dla biurowca z uwzględnieniem cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego obszaru analizowanego, a jedynie przyjęto charakterystyczne dane istniejącego już obiektu. Zdaniem odwołujących, z danych analizowanego obszaru wynika, że organ przy ustalaniu wymagań dla biurowca nie uwzględnił cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego obszaru analizowanego i działał wybiórczo. Działania organu ustalającego warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji zlokalizowanej przy ul. [...] w [...] są tendencyjne i nastawione wyłącznie aby inwestor mógł dokończyć swoją komercyjną inwestycję z pogwałceniem zasad dobrego sąsiedztwa i przepisów prawa. Odwołujący podnoszą, że obecnie legalizuje się budowę biurowca, którą rozpoczęto na podstawie niezgodnych z prawem decyzji. Ich zdaniem, dokończenie budowy należy zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa dostosować do zabudowy już istniejącej. W decyzji [...] marca 2017 r. SKO w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna przyjmowano jako zasadę (początkowo: absolutną, niedopuszczającą żadnych wyjątków), że warunki zabudowy można ustalić stosowną decyzją dla przedsięwzięcia budowlanego dopiero planowanego, a nie już (z)realizowanego. Konsekwentnie uznawano, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zrealizowanej całkowicie lub częściowo jest, co do zasady, bezprzedmiotowe, a postępowanie w takiej sprawie, o ile zostało wszczęte, podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem Kolegium, za przyjęciem - jako zasady - stanowiska o niedopuszczalności ustalania warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej przemawiał, i nadal przemawia, przede wszystkim ścisły funkcjonalny związek pomiędzy unormowaniami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy Prawo budowlane, i wynikająca z nich reguła, że w procesie inwestycyjno-budowlanym decyzja lokalizacyjna (tu: decyzja w.z.), wydawana w przypadku braku m.p.z.p., warunkuje - a więc z konieczności logicznej: poprzedza - uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 32 ust. 4 pkt 1 p.b.), względnie skuteczne dokonanie zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych (art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b.) lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b.). Według Kolegium, zasada, że ustalenia warunków zabudowy dokonuje się dla przedsięwzięcia przyszłego (planowanego, zamierzonego), znajduje wyraźne oparcie także w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze J. P. zaskarżyła decyzję SKO w [...] z [...] marca 2017 r. i wniosła o dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem. W skardze skarżąca wyjaśniła, że dotychczas Kolegium rozpatrywało merytoryczne zarzuty do decyzji wydawanych przez Burmistrza [...], dlatego skarżąca wnosi o analizę obecnej decyzji w kontekście poprzednich spraw rozpatrywanych przez SKO w [...] i zakończonych decyzjami o numerach: [...] z [...] października 2012 oraz [...] z [...] kwietnia 2014 r. Pozwoli to ostatecznie ustalić właściwy tok postępowania dla tej sprawy, który będzie zgodny z zasadami określonymi art. 7-9, 12, 35, 36 k.p.a., a które zostały naruszone w skarżonym postępowaniu. Skarżąca wnosi o zbadanie, czy zaprezentowana w decyzji interpretacja przepisów art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest właściwa w rozpatrywanej sprawie jeśli nie uwzględniono, że postępowanie w pionie nadzoru budowlanego było i jest prowadzone wobec innego inwestora - I. F. Zdaniem skarżącej, wydana obecnie decyzja jest niezgodna także z przepisami art. 107 § 3 k.p.a. W decyzji nie wskazano zarzutów zgłoszonych do decyzji organu I instancji, ani się do nich nie odniesiono, a niektóre zapisy w uzasadnieniu skarżonej decyzji potwierdzają brak wiedzy co do stanu faktycznego sprawy, co potwierdza np. ostatni akapit na stronie 4 decyzji, z którego wynika że skarżącym decyzję Zarządu [...] jest inwestor. Zdaniem skarżącej, skarga i wniosek o sądową kontrolę działalności administracji publicznej w tej sprawie ma na celu przyspieszenie skutecznego zakończenia inwestycji rozpoczętej 20 lat temu decyzją wzizt z marca 1997 r. (wydaną w wyniku niedopełnienia i przekroczenia uprawnień przez urzędników gminy [...]). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi w tej sprawie strona skarżąca uczyniła decyzję SKO w [...] z [...] marca 2017 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w której uchylono zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i umorzono postępowania przed organem I instancji w całości. Przedmiot sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy fakt zakończenia inwestycji uzasadniał umorzenie postępowania wszczętego na wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla takiej inwestycji. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy zaskarżoną decyzją uchylił w całości decyzję organu I instancji i umorzył w całości postępowanie przed organem I instancji w związku z art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowe. W tej sytuacji kontroli Sądu poddana jest kwestia prawidłowości zastosowania przez organ II instancji tej formy rozstrzygnięcia. Łączy się to przede wszystkim z koniecznością oceny, czy SKO w [...] zasadnie przyjęło, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. W ocenie Sądu, analiza zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału i argumentów zaskarżonego aktu, nie budzi wątpliwości co do prawidłowości zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że ustalenie warunków zabudowy winno nastąpić, co do zasady, przed realizacją inwestycji, a jedynie w wyjątkowych sytuacjach, prawem przewidzianych, w odniesieniu do obiektu już istniejącego. Pogląd prezentowany przez organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie znajduje uzasadnienie w utrwalonym orzecznictwie uznającym, że nie można ustalić stosowną decyzją warunków zabudowy dla inwestycji już faktycznie zrealizowanej, za wyjątkiem sytuacji, gdy decyzja taka jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej (zob. wyrok NSA z 14 października 2008 r., sygn. II OSK 299/08). Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest dla planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już realizowanej lub zrealizowanej. Ustalenie warunków zabudowy winno nastąpić, co do zasady, przed realizacją inwestycji, a jedynie w wyjątkowych sytuacjach, prawem przewidzianych, w odniesieniu do obiektu już istniejącego. Ustawodawca przewidział wyjątek od tej zasady i stworzył możliwość nałożenia na inwestora w toku postępowania "legalizacyjnego" obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Taka możliwość wynika z art. 48 ust. 3 pkt 1 w zw. z ust. 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej: p.b.). W niniejszej sprawie dla przedmiotowej inwestycji toczyło się postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w związku z postępowaniem legalizacyjnym. Kolegium w decyzji z [...] kwietnia 2014 r. uchyliło decyzję Zarządu [...] z [...] października 2013 r. nr [...] i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. WSA w Warszawie wyrokiem z 5 listopada 2014 r. sygn. IV SA/Wa 1301/14 oddalił skargę na decyzję Kolegium. W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, według którego "1) W przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydanie decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego 2) Jeżeli zasadą jest, że przystąpienie do realizacji robót budowlanych czyni niemożliwym uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, to tym samym nie jest dopuszczalne wydanie w takiej sytuacji decyzji o warunkach zabudowy. Żadna z omawianych decyzji nie może służyć samodzielnie do legalizacji robót budowlanych poza trybem wyraźnie w Prawie budowlanym przewidzianym. W razie gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie legalizacyjne lub naprawcze w przedmiocie zrealizowanych robót budowlanych, to do jego kompetencji należy ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy" (zob. wyrok NSA z 14 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 1890/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, według którego złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia już zrealizowanego, ale nie na potrzeby "legalizacji" tego przedsięwzięcia, stanowi "inną uzasadnioną przyczynę" odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61a k.p.a., a w przypadku błędnego jego wszczęcia - podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Niewątpliwie więc w tego rodzaju sytuacji mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Skoro bowiem odpadł przedmiot postępowania, to postępowanie takie stało się bezprzedmiotowe, a skoro tak, to organ odwoławczy prawidłowo przywołał i zastosował przepis art. 105 § 1 k.p.a. Wbrew zarzutowi strony skarżącej, kwestionowane rozstrzygniecie jest w okolicznościach sprawy prawidłowe. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W doktrynie przyjmuje się, że pojęcie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W orzecznictwie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, występuje wtedy, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli przestał istnieć stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ administracji w oparciu o konkretny przepis, co jak wskazano wyżej miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania skutkująca możliwością uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w pierwszej instancji w całości w oparciu o przepisy: art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy i wobec tego nie kształtuje się stosunek materialnoprawny. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego. Ograniczenie wypływa z kryterium umorzenia postępowania prowadzonego przez organ I instancji, a zatem tylko do przypadków, gdy to postępowanie było bezprzedmiotowe (zob. Wyroki NSA z 12 października 2012 r., sygn. II GSK 1099/12, z 12 września 2012 r., sygn.. II GSK 1096/12, z 11 maja 2012 r., sygn. II OSK 327/11). Przechodząc do oceny zarzutów skargi wskazać należy, że zdaniem Sądu, Kolegium w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrało materiał dowodowy, a następnie dokonało prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a., Działania organu odwoławczego nie naruszały zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. Z art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Sąd nie stwierdził zatem naruszenia art. 8 k.p.a. W niniejszej sprawie stosownie do regulacji art. 11 k.p.a. organ odwoławczy wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu niniejszej sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia zasady wynikającej z art. 11 k.p.a. W ocenie Sądu, uzasadnienie decyzji Kolegium z [...] marca 2017 r. jest skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także objaśnia tok myślenia prowadzący do zastosowania powołanych w decyzji organu II instancji przepisów, które doprowadziły do wydania orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Według Sądu, SKO w [...] w decyzji z [...] marca 2017 r. dokonało niewadliwej analizy zebranego materiału dowodowego, który w ocenie Sądu, jest prawidłowo zebrany i kompletny, a wnioski jakie z niego wysnute są logicznie uzasadnione i nie noszą cech dowolności. Materiał dowodowy oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ II instancji są zgodne z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 k.p.a. Organ podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Według Sądu, uzasadnienie decyzji Kolegium z [...] marca 2017 r. stanowi uzewnętrznioną motywację podjętego w nim rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu tej decyzji znalazło się bowiem ustalenie, jakie normy obowiązują w związku z wydaniem przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Z uwagi na to, że zarzuty podniesione w skardze okazały się niezasadne Sąd oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.