IV SA/Wa 1369/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej także SKO, Kolegium) postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016r. ([...]) - zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Miasto [...] reprezentowane przez Prezydenta [...] – po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. ([...]) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 1990 r. wydanej przez Naczelnego Architekta [...] - stwierdziło niedopuszczalność tego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, mylnie orzekając o niedopuszczalności zażalenia. Stan sprawy jest następujący. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 1989r. Kierownik Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego ustalił na wniosek Przedsiębiorstwa Państwowego [...] lokalizację kompleksu obiektów handlowo-hotelowo-biurowych "[...]" na terenie położonym po zachodniej stronie ul. [...]. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1989r. wydaną przez Naczelnego Architekta [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 44 ustawy z dnia 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989r, Nr 17, poz. 99 ze zm.) stwierdzono nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] października 1989r. w sprawie lokalizacji kompleksu tych obiektów. Odwołanie od decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1989r. złożyły [...] przedsiębiorstwo państwowe. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 1990 r. Naczelny Architekt [...] na podstawie art. 132 k.p.a. uchylił w całości decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 1989r. wydaną przez Naczelnego Architekta [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] października 1989r. w sprawie lokalizacji kompleksu obiektów handlowo-hotelowo-biurowych "[...]". Wskazano, że inwestor w dniu 8 lutego 1990r. przedstawił umowę zawartą z Prezydentem [...] z dnia [...] stycznia 1990r., spełniając tym samym zastrzeżenie uchylonej decyzji. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1994r. Burmistrz Dzielnicy [...] powołując się na art. 155 k.p.a. zmienił decyzję nr [...] z dnia [...] października 1989r. Kierownika Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego, którą ustalono na wniosek Przedsiębiorstwa Państwowego [...] lokalizację kompleksu obiektów handlowo - hotelowo - biurowych "[...]", wskazując, że zmiana polega na "uściśleniu granic zgodnie z nowym załącznikiem. Do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynęły pisma Prezydenta [...] o stwierdzenie nieważności: 1/ decyzji nr [...] z dnia [...] października 1989r. Kierownika Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego ustalającej lokalizację kompleksu obiektów handlowo - hotelowo - biurowych "[...] ". W odniesieniu do powyższej decyzji Kolegium uznało, że istnieje negatywna przesłanka wszczęcia postępowania. 2/ decyzji nr [...] z dnia [...] maja 1994 r. Burmistrza Dzielnicy [...], którą na podstawie art. 155 k.p.a., zmieniono decyzję nr [...] z dnia [...] października 1989r. Kierownika Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego ustalającą lokalizację kompleksu obiektów handlowo - hotelowo - biurowych "[...] ". W odniesieniu do decyzji nr [...] z dnia [...] maja 1994 r. Burmistrza Dzielnicy [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją [...] z dnia [...] listopada 2008 r. z urzędu stwierdziło nieważność wyżej wskazanej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a. [...] S.A. złożyły do Kolegium wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kolegium decyzją [...] z dnia [...] czerwca 2009r. utrzymało w mocy własną decyzję [...] z dnia [...] listopada 2008 r. Następnie powyższe decyzje zostały zaskarżone do WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 25 listopada 2009r. (sygn. akt IV SA/Wa 1430/09) oddalił skargę, natomiast NSA wyrokiem z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 873/10 oddalił z kolei skargę kasacyjną. 3/ decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 1990r. wydanej przez Naczelnego Architekta [...]. W tym ostatnim postępowaniu została wydana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014r. ([...]) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 1990r. Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony przez Prezydenta [...] reprezentującego [...]. Wniosek ten został załatwiony poprzez wydanie obecnie skarżonego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2016r. ([...]). W uzasadnieniu tego postanowienia Kolegium uznało, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest niedopuszczalny z przyczyn podmiotowych tj. Prezydent [...] jest osobą niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia. Mianowicie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym nie ma gmina, choćby miała w tym interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent) tej gminy. Prezydent [...] działając jako organ administracji publicznej I instancji wydał w dniu [...] października 1989r. decyzję nr [...]. Tym samym utracił prawo do występowania w postępowaniu w charakterze strony. Skargę na powyższe postanowienie do WSA w Warszawie wniosło [...] reprezentowane przez Prezydenta [...]. Skarga wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2016r. w całości, ewentualnie o uchylenie tegoż postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] znak: [...] z dnia 5 kwietnia 2016r. zarzucono naruszenie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 i 157 § 1 k.p.a. poprzez ich wadliwe zastosowanie oraz niezastosowanie art. 17 pkt 3 ustawy k.p.a., naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i orzeczenie niedopuszczalności zażalenia oraz naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi zreferowano dotychczasowy przebieg postępowania dotyczącego lokalizacji kompleksu obiektów handlowo-hotelowo-biurowych "[...]". Skarżący podkreślił, że Kolegium w dniu [...] grudnia 2014 r. wydało decyzję sygn. akt [...], w której na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. w zw. z art. 158 § 1 K.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 1990 r. wydanej przez Naczelnego Architekta Warszawy i uznało w tym postępowaniu Prezydenta [...] jako stronę, doręczając mu swoje rozstrzygnięcie. Dalej skarżący wywodzi, że decyzja z [...] października 1989 r. nr [...]. została wydana przez Architekta Dzielnicowego w Urzędzie Dzielnicowym [...]. Od decyzji tej służyło odwołanie do Naczelnego Architekta [...]. Z kolei decyzja Nr [...] z dnia [...] lutego 1990r. została wydana przez Naczelnego Architekta [...]. Zdaniem skarżącego ww. decyzje nie zostały wydane przez Prezydenta [...] będącego organem Miasta [...] tylko przez nieistniejące dziś organy: Architekta Dzielnicowego i Naczelnego Architekta [...]. Odwołanie od decyzji Nr [...] służyło do Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. Nie były to organy samorządu terytorialnego, który został wprowadzony na mocy ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, która weszła w życie 27 maja 1990r. a zatem dopiero po wydaniu opisanych decyzji. Organy: Architekt Dzielnicowy i Naczelny Architekt [...] były organami administracji państwowej. Ponadto Prezydent [...] kwestionuje decyzję Nr [...] ze względu na uprawnienia właścicielskie (dominium). Prezydent [...] reprezentuje interes prawny jednostki samorządu terytorialnego Miasta stołecznego Warszawy. Stanowisko dopuszczające Prezydenta [...] jako stronę w postępowaniu administracyjnym i sądowym znalazło aprobatę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 25 listopada 2009r. (sygn. akt IV SA/Wa 1430/09) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 19 maja 2011r. (sygn. akt II OSK 873/10) w sprawie dotyczącej decyzji Nr [...] z dnia [...] maja 1994 r. wydanej przez Burmistrza Dzielnicy [...]. Uzasadniając wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia skarżący zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekało w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 1990 r. wydanej przez Naczelnego Architekta [...]. Podstawę prawną do wydania tejże decyzji stanowił art. 157 § 1 Kpa. Nieistniejący obecnie organ Naczelny Architekt Miasta wydając decyzję Nr [...] z dnia [...] lutego 1990r. orzekał jako organ II instancji (organ wyższego stopnia nad organem Architekta Dzielnicowego). Odwołanie od tej decyzji służyło stronom do Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. Naczelny Architekt [...] nie był również organem samorządu terytorialnego, gdyż tenże został wprowadzony na mocy ustawy o samorządzie gminnym, która weszła w życie 27 maja 1990r., a więc po wydaniu przedmiotowej decyzji. Z tego względu brak jest wyraźnego przepisu prawnego, z którego wynikałaby kompetencja samorządowego kolegium odwoławczego do orzekania w przedmiocie stwierdzania nieważności decyzji organu innego, niż organ samorządu terytorialnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Z przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że w ramach kontroli zaskarżonego aktu Sąd jest uprawniony do badania jego legalności w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi. W konsekwencji Sąd jest zobowiązany do uwzględnienia skargi także wówczas, gdy dostrzeże uchybienia, których nie zauważyła strona wnosząca skargę. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględni skargę, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ bowiem powinien rozpatrzeć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie stwierdzać niedopuszczalność tego środka zaskarżenia. W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że najdalej idący wniosek skargi o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia nie został uwzględniony. Teza skarżącego opiera się na fakcie, że organy, które orzekały w sprawie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] października 1989r. Kierownika Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego nie istnieją w strukturze zarówno organów administracji rządowej, jak i samorządowej. Natomiast w latach 90. kiedy została wydana oceniana w postępowaniu nadzorczym decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 1990r. uchylająca decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji lokalizacyjnej omawianego kompleksu budynków, organem nadzoru w stosunku do Naczelnego Architekta [...] był Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. Natomiast nie były właściwe w tym przedmiocie organy administracji samorządowej. Faktem jest, że zarówno wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...], jak również rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium nie rozważyło swej właściwości do rozpoznania w trybie nadzorczym prawidłowości decyzji w sprawie nieważności decyzji lokalizacyjnej. Apriori przyjęło własną właściwość rzeczową, jak i miejscową do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez organ odwoławczy. Niemniej jednak należy zwrócić uwagę, że w szeroko pojętych postępowaniach nadzwyczajnych odnoszących się do decyzji lokalizacyjnej postępowania te były prowadzone przez Kolegium. Dotyczy to decyzji nr [...] z dnia [...] października 1989r. oraz decyzji nr [...] z dnia [...] maja 1994 r. wydanej przez Burmistrza Dzielnicy [...], którą na podstawie art. 155 k.p.a., zmieniono decyzję nr 294/89 z dnia 21 października 1989r. W tym ostatnim postępowaniu, tryb nadzwyczajny wyznaczony granicami art. 155 k.p.a., został objęty kognicją organu samorządu terytorialnego albowiem wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. został rozpatrzony przez Burmistrza Dzielnicy [...]. Jak natomiast stanowi art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał. Oznacza to, że Burmistrz uznał swoją właściwość jako organ administracji, na którego przeszły kompetencje władcze w zakresie wydawania decyzji lokalizacyjnych i tym samym zmiany postanowień zawartych w decyzji lokalizacyjnej - na mocy art. 155 k.p.a. Kolegium natomiast jak badało w postępowaniu nieważnościowym tę decyzję (tj. decyzję nr 10/94 z dnia 26 maja 1994 r.) nie znalazło podstaw aby zastosować art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości), lecz stwierdziło jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ze względu na wygaśnięcie decyzji lokalizacyjnej. Właściwość rzeczową zarówno Burmistrza, jak i Kolegium zaakceptował WSA w wyroku z 25 listopada 2009r. (sygn. akt IV SA/Wa 1430/09) oraz nie zakwestionował tej właściwości NSA w wyroku z dnia 19 maja 2011r. (sygn. akt II OSK 873/10). Powyższe okoliczności Sąd orzekający uznał za przemawiające za właściwością rzeczową Kolegium do orzekania w sprawie nadzoru nad decyzją wydaną przez Naczelnego Architekta [...] ze względu na obowiązującą w prawie administracyjnym zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Otóż zgodnie z art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zasada ta nie może być rozumiana jedynie jako postulat określonego zachowania, lecz stanowi ona obowiązującą normę prawa, z której wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Kr 747/15, LEX nr 1749010). W takiej zatem sytuacji, gdy sądy administracyjne obydwu instancji nie zanegowały właściwości Kolegium do prowadzenia postępowania nadzorczego, co było wynikiem uprzedniego uznania właściwości Burmistrza do zastosowania art. 155 k.p.a. – w obecnym postępowaniu kwestionowanie właściwości Kolegium pozostawałoby w sprzeczności z normą wskazaną w art. 8 k.p.a. Również decyzja nr [...] z dnia [...] października 1989r. Kierownika Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego, była przedmiotem oceny Kolegium w związku z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności złożonym przez Prezydenta [...] (str. 2 decyzji z [...] grudnia 2014r.). Wskazana wyżej zasada jako obowiązująca norma prawa miała także znaczenie przy rozpoznawaniu istoty sprawy tj. kwalifikacji legitymacji prezydenta reprezentującego [...] jako osobę prawną i właściciela gruntu, na którym planowana była inwestycja objęta decyzją lokalizacyjną. Spór bowiem dotyczy tego czy miasto może brać udział w niniejszym postępowaniu w charakterze jego strony i tym samym składać skutecznie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] grudnia 2014r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji nr 194/90 z dnia 2 lutego 1990r., wydanej przez Naczelnego Architekta [...]. Jak zwraca uwagę skarga, na potrzeby postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji nr [...] z dnia [...] maja 1994r. wydanej przez Burmistrza Dzielnicy [...] na podstawie art. 155 k.p.a. i zmieniającej decyzję nr [...] z dnia [...] października 1989r. Kierownika Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego sądy obydwu instancji wypowiedziały się co do kręgu stron tego postępowania. WSA w Warszawie we fragmencie rozważań dotyczących ustalenia kręgu stron postępowania nieważnościowego uznał - w ślad za Kolegium - że podmiotem spełniającym kryterium strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest [...], któremu to podmiotowi został zapewniony udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 26 maja 1994r. Stanowisko to potwierdził NSA w wyroku z dnia 19 maja 2011r. stwierdzając, że statusu strony postępowania nie miały inne podmioty, lecz jedynie skarżące [...] oraz [...] jako właściciel gruntów sąsiednich oraz gruntu, na którym była planowana inwestycja. Z tego względu odbieranie skarżącemu przymiotu strony w innym postępowaniu nadzwyczajnym, jednak dotyczącym tej samej decyzji lokalizacyjnej tworzy stan niepewności prawnej. Doszłoby do naruszenia art. 8 k.p.a., gdyż odmienna ocena co do legitymacji [...] mogłaby spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpłynąć ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1998 r., I SA/Łd 65/97). Podmioty mają bowiem prawo oczekiwać, że w analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej ich sytuacja prawna zostanie oceniona w taki sam sposób, zważywszy, że oceny prawidłowości takiego stanowiska dokonał już sąd administracyjny II instancji. W myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, iż związanie prawomocnym wyrokiem, odmiennie jak to ma miejsce w przypadku oceny prawnej, która stosownie do regulacji zawartej w art. 153 p.p.s.a., wiąże tylko w danej sprawie, może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd. Rezultatem związania prawomocnym wyrokiem jest konstatacja, że sąd administracyjny w kolejnym postępowaniu ma obowiązek przyjęcia, iż zagadnienia, istotne z punktu widzenia oceny legalności poddanego kontroli aktu lub czynności, kształtują się tak, jak to zostało przyjęte w prawomocnym wyroku (vide wyrok NSA z dnia 31 maja 2016r. sygn. akt II OSK 2295/14). Wprawdzie związanie prawomocnym orzeczeniem odnosi się, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia, jednak dla prawidłowego odczytania tejże sentencji należy się kierować treścią uzasadnienia. W ten sposób moc wiążąca orzeczenia może rozciągać się pośrednio na przyjętą w nim podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. W tej natomiast sprawie NSA w uzasadnieniu wyroku w sposób wyraźny wypowiedział się, że jednak m.st. Warszawa, pomimo, iż decyzję kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym wydał Burmistrz Dzielnicy [...] (zatem organ, na którego Prezydent [...] delegował własne ustawowe kompetencje) ma przymiot strony postępowania. Tym samym sytuacja procesowa ukształtowana na potrzeby tamtego postępowania winna zostać dochowana również w niniejszym postępowaniu, co oznacza, że [...] ma legitymację do występowania z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W takiej sytuacji wadliwe było zastosowanie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i uznanie niedopuszczalności tego wniosku. Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a) p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.