IV SA/Wa 137/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2014 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie gospodarowania odpadami 1. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego E. Sp. z o.o. z siedzibą w M. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] września 2013 r. wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 686) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w okresie od [...] sierpnia do [...] września 2013 r. w [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. – na terenie działalności prowadzonej przy ul. [...] w W., udokumentowanej protokołem kontroli Nr [...] zarządził: 1. Zaprowadzić ilościową i jakościową ewidencje odpadów w postaci słomy i ziemi, wykorzystywanych w procesie odzysku odpadów, zgodnie z przyjętym katalogiem odpadów (termin realizacji: od dnia otrzymania zarządzenia pokontrolnego). 2. Zaprowadzić ewidencję dotyczącą warunków stosowania organicznego środka poprawiającego właściwości gleby pn. "[...]", zawierającą m.in. następujące informacje: a) miejsce stosowania, w tym nr działki i obręb, b) termin stosowania, c) wielkość zastosowanej dawki, d) rodzaj upraw (termin realizacji: od dnia otrzymania zarządzenia pokontrolnego). W uzasadnieniu powyższego zarządzenia pokontrolnego organ wskazał, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w W., w okresie od [...] sierpnia do [...] września 2013 r. w [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. – na terenie działalności prowadzonej przy ul. [...] w W. stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Odnosząc się do zarządzenia określonego w pkt 1 organ wskazał, że w [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. nie jest prowadzona ewidencja odpadów w postaci słomy i ziemi, wykorzystywanych w procesie przetwarzania (odzysku) odpadów. W myśl art. 2 ust. 3 i 6 ustawy o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21) w/w odpady wykorzystywane do procesu przetwarzania prowadzonego przez Spółkę, podlegają przepisom ustawy i winny być ewidencjonowane jako odpady poddawane przetwarzaniu. Organ wskazał, że zgodnie z art. 66 powyższej ustawy posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z przyjętym katalogiem. Katalog odpadów został zawarty w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. Nr 112, poz. 1206), zaś karty ewidencji odpadu zostały opublikowane w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 8 grudnia 2010 r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji odpadów (Dz.U. Nr 249, poz. 1673). Odnosząc się do zarządzenia określonego w pkt 2 organ wskazał, że w trakcie przeprowadzonej kontroli nie uzyskano informacji dotyczących miejsc, ilości i terminów stosowania organicznego środka poprawiającego właściwości gleby. W instrukcji stosowania i przechowywania środka poprawiającego właściwości gleby pn. "[...]", stanowiącej załącznik do decyzji nr [...] Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2013 r. – pozwolenia na wprowadzenie do obrotu organicznego środka poprawiającego właściwości gleby, określono m.in. rodzaje upraw, dawki i terminy stosowania oraz inne ograniczenia dotyczące stosowania w/w środka. W art. 17 i art. 20 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. Nr 147, poz. 1033 ze zm.) zostały określone zasady stosowania nawozów i środków wspomagających uprawę roślin, w tym środków poprawiających właściwości gleby. Zgodnie z art. 32 w/w ustawy, Inspekcja Ochrony Środowiska przeprowadza kontrolę przestrzegania przepisów dotyczących warunków stosowania i przechowywania nawozów, nawozów oznaczonych znakiem "NAWÓZ WE" oraz środków wspomagających uprawę roślin, w sposób określony w przepisach o Inspekcji Ochrony Środowiska. Organ wskazał, że w celu prowadzenia przez WIOŚ w W. działań zgodnie z posiadanymi kompetencjami oraz oceny poprawności stosowania organicznego środka poprawiającego właściwości gleby, niezbędne jest prowadzenie wskazanej ewidencji. Do wykonania zarządzenia zobowiązuje również art. 9 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie w imieniu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. profesjonalny pełnomocnik. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, zaskarżonemu zarządzaniu zarzucił naruszenie: - art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21) poprzez błędną wykładnię, - art. 236 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21) i art. 36 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. Nr 185, poz. 1243 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie, - art. 17 i 20 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. 2007, Nr 147, poz. 1033 ze zm.) poprzez błędną wykładnię, - art. 32 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o inspekcji ochrony środowiska (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 686 ze zm.) poprzez błędną wykładnię, - art. 107 § 3 kpa poprzez wskazanie w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego błędnego przepisu prawa w części 1 zarządzenia, - art. 7 i 8 kpa ponieważ organ w toku postępowania kontrolnego nie stał na straży praworządności, jak i nie podejmował czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak i organ prowadził postępowanie kontrolne w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej spółki wskazał, że [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. kwestionuje zakwalifikowanie słomy i ziemi jako odpadu. Przede wszystkim spółka wykorzystuje ziemię w charakterze pokrywy pryzmy kompostowej. Natomiast słoma jest materiałem strukturalnym (uzupełniającym) używanym do produkcji kompostu z odpadów (decyduje o jakości kompostu i szybkości kompostowania). Oba elementy, tj. ziemia i słoma są odzyskiwane w toku produkcji kompostu i ponownie wykorzystywane przy produkcji kolejnej partii kompostu. Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach "odpad" to każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest zobowiązany. W przedmiotowej sprawie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. nie zaopatruje się w ziemię i słomę w jednym ze wskazanych wyżej celach, lecz do wykorzystania tych elementów do produkcji kompostu. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. nie posiada kart przekazania odpadów, które to dokumenty mają zastosowanie przy prowadzeniu ewidencji odpadów. Organ jako podstawę prawną obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów wskazał art. 66 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, podczas gdy zgodnie z art. 236 ust.1 powyższej ustawy "Do dnia 31 grudnia 2014 r. do ewidencji odpadów stosuje się przepisy dotychczasowe" czyli art. 36 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. 2010 r., Nr 185, poz. 1243 ze zm.). Pełnomocnik skarżącej spółki wskazał ponadto, że ani z treści decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2013 r., ani też z treści instrukcji stosowania i przechowywania organicznego środka poprawiającego właściwości gleby pod nazwą "[...]" nie wynika obowiązek prowadzenia ewidencji dotyczącej warunków stosowania tego produktu przez producenta, jak i podmiot stosujący produkt. Ponadto ustawa z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. 2007, Nr 147, poz. 1033 ze zm.) oraz ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o inspekcji ochrony środowiska (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 686 ze zm.) nie wskazują na istnienie takiego wymogu po stronie producenta, czy też podmiotu stosującego produkt. Organ zatem błędnie interpretuje art. 17 i art. 20 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. 2007, Nr 147, poz. 1033 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Warszawie wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. W myśl natomiast art. 146 § 1 ppsa w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie formalnej dopuszczalności, a następnie merytorycznej zasadności wniesionej przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. skargi doprowadziło w ocenie Sądu do ustalenia, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie. W odniesieniu do formalnej dopuszczalności wniesionej skargi rozważenia wymagało, czy mieści się ona we wskazanym wyżej zakresie przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego. Wskazać jednak w tym miejscu należy, iż uznanie właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach dotyczących zarządzeń pokontrolnych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi pogląd utrwalony, nie budzący obecnie wątpliwości. Zgodnie z poglądem tym wydane przez organ zarządzenie pokontrolne podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie nie ma bowiem podstaw do uznania, iż zarządzenia pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska, różnią się w tym zakresie od pozostałych form możliwych działań inspektora ochrony środowiska (decyzji administracyjnej czy wszczęcia postępowania egzekucyjnego) i nie wpływają na prawa i obowiązki kontrolowanego, skoro nie poinformowanie o zakresie wykonania zarządzeń, lub niezgodne z prawdą poinformowanie o wykonaniu zarządzeń, zagrożone jest odpowiedzialnością karną. Jeśli zatem przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska uprawniają wskazane w nich organy do wydawania zarządzeń pokontrolnych w oparciu o wyniki dokonywanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tego zarządzenia do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie adresata jakiegoś obowiązku, a więc będące działaniem władczym, podlega zaskarżeniu do sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1009/08; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 972/08; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 216/08; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 107/08,). Odnośnie formalnej dopuszczalności wniesionej skargi wskazać nadto należy, iż w myśl art. 52 § 1 i 2 ppsa skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku natomiast aktów lub czynności określonych w art. 3 ust. 2 pkt 4 ppsa skargę można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 ppsa). Sąd stwierdza, że wskazane powyżej warunki formalne do rozpoznania skargi na akt zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w W. zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona stosownym wezwaniem właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa (pismo skarżącej spółki z dnia 16 października 2013 r.). Dokonując natomiast merytorycznej oceny zaskarżonego aktu wskazać należy, iż stanowił on akt co najmniej przedwczesny, z którego treści nie można wyprowadzić wniosku, iż organ wszechstronnie rozpoznał sprawę i należycie ocenił ujawniony w trakcie kontroli stan faktyczny. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż skoro zarządzenia pokontrolne nie przybierają formy decyzji administracyjnej ani postanowienia, nie ma do nich zastosowania przepis art. 107 § 3 kpa regulujący wymogi odnoszące się do obligatoryjnych elementów decyzji, w tym jej faktycznego i prawnego uzasadnienia. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 723/12 wskazano "Do zarządzeń pokontrolnych, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, nie stosuje się przepisów kpa, gdyż jest to postępowanie odrębne". Nie oznacza to jednak, iż ustalenia wskazane w uzasadnieniu zarządzeń oraz w protokole pokontrolnym nie muszą być jednoznacznie i klarownie, w sposób nie budzący wątpliwości, ujęte. To one wskazują bowiem na zaistnienie naruszeń prawa kwestionowanych przez skarżącą spółkę i to od ich prawidłowości zależy poprawność nałożonych w osnowie zarządzeń pokontrolnych obowiązków. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne z dnia [...] września 2013 r. zostało wydane na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21). Zgodnie z art. 236 ust.1 powyższej ustawy "do dnia 31 grudnia 2014 r. do ewidencji odpadów stosuje się przepisy dotychczasowe". Przepisy dotychczasowe to znaczy przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. Nr 185, poz. 1243 ze zm.). Kwestię obowiązku prowadzenia przez posiadacza odpadów ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów reguluje art. 36 powyższej ustawy, gdy tymczasem organ jako podstawę zarządzenia zaprowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów wskazał art. 66 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Powszechnie przyjmuje się, że co do zasady stosuje się przepisy materialne obowiązujące w dacie wydania decyzji, o ile ustawodawca nie stanowi inaczej. Wynika to z ustanowionej w art. 7 Konstytucji RP, jak również w art. 6 kpa zasady praworządności. W niniejszej sprawie ustawodawca wypowiedział się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych i wskazał, które normy prawa należy stosować, tj. odnośnie prowadzenia ewidencji odpadów zgodnie z art. 236 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach należy stosować art. 36 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Uzasadniając obowiązek prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów w postaci ziemi i słomy organ wskazał na art. 2 ust. 3 i 6 (winno być pkt 3 i 6) ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, gdy tymczasem art. 2 powyższej ustawy wskazuje przypadki, kiedy nie stosuje się przepisów ustawy o odpadach. Organ na wyjaśnił na jakiej podstawie uznał słomę i ziemię jako odpady, używane do produkcji kompostu, a to zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie. Próbę uzasadnienia swego stanowiska organ podjął w odpowiedzi na skargę, która jednakże nie jest przedmiotem kontroli sądu. W konsekwencji wskazanych wyżej wątpliwości i niejasności zdaniem Sądu organ winien jeszcze raz, tym razem dogłębnie, rozważając podniesione przez spółkę argumenty, ocenić czy w słoma i ziemia są odpadami. Dokonując stosownych ocen organ winien mieć na uwadze, iż nałożenie na stronę wynikających z ustawy obowiązków wynikać musi jednoznacznie z ustalonego w trakcie kontroli stanu faktycznego i jego odzwierciedlenia w przepisach prawa, nie może zaś opierać się na domysłach co do intencji ustawodawcy bądź dokonywanych przez organ interpretacjach. Jednocześnie Sąd podkreśla, że nie przesądza w tym miejscu o poprawności bądź braku poprawności dokonanej przez organ kwalifikacji ziemi i słomy jako odpad. Wobec nierozważenia przez organ w toku postępowania wszystkich okoliczności sprawy jakiekolwiek jednoznaczne w tej mierze oceny byłyby bowiem przedwczesne i nieuprawnione. Odnosząc się natomiast do obowiązku określonego pkt 2 tj. prowadzenia ewidencji dotyczącej warunków stosowania organicznego środka poprawiającego właściwości gleby pn. "[...]", zawierającą m.in. następujące informacje: e) miejsce stosowania, w tym nr działki i obręb, f) termin stosowania, g) wielkość zastosowanej dawki, h) rodzaj upraw to organ jako podstawę prawną wskazał art. 17 i 20 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. 2007, Nr 147, poz. 1033 ze zm.). Zgodnie z art. 17 powyższej ustawy, ust. 1 stosuje się wyłącznie nawozy i środki wspomagające uprawę roślin, które zostały dopuszczone do obrotu na podstawie art. 3 ust. 1 i 2, art. 5 lub rozporządzenia nr 2003/2003, zgodnie z ust. 2 nawozy stosuje się w sposób, który nie zagraża zdrowiu ludzi lub zwierząt lub środowisku. Z kolei w ust. 3 wskazano, że zastosowana w okresie roku dawka nawozu naturalnego nie może zawierać więcej niż 170 kg azotu (N) w czystym składniku na 1 ha użytków rolnych, w ust. 4 środki poprawiające właściwości gleby i stymulatory wzrostu stosuje się zgodnie z instrukcją ich stosowania i przechowywania. Organiczny środek poprawiający właściwości gleby pn. "[...]" został wprowadzony do obrotu na podstawie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia z dnia [...] lutego 2013 r., na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu. Treść instrukcji stosowania i przechowywania środka poprawiającego właściwości gleby stanowi załącznik do decyzji i zawiera następujące informacje: zakres stosowania, wielkość dawek, sposób i terminy stosowania, przechowywanie, środki ostrożności. Decyzja jest ostateczna. Organ wskazał, że działał na podstawie z art. 32 powyższej ustawy, zgodnie z którym Inspekcja Ochrony Środowiska przeprowadza kontrolę przestrzegania przepisów dotyczących warunków stosowania i przechowywania nawozów, nawozów oznaczonych znakiem "NAWÓZ WE" oraz środków wspomagających uprawę roślin w sposób określony w przepisach o Inspekcji Ochrony Środowiska, jednakże organ nie wskazał podstawy prawnej nałożenia na organ obowiązku prowadzenia ewidencji dotyczącej warunków stosowania organicznego środka poprawiającego właściwości gleby pn. "[...]". Ponownie podkreślić należy, że nałożenie na stronę wynikających z ustawy obowiązków wynikać musi jednoznacznie z ustalonego w trakcie kontroli stanu faktycznego i jego odzwierciedlenia w przepisach prawa, nie może zaś opierać się na domysłach co do intencji ustawodawcy bądź dokonywanych przez organ interpretacjach. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 146 § 1 ppsa. O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 200,00 zł, wynagrodzenie pełnomocnika - 240,00 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa - 17,00 zł orzeczono na wniosek skarżącej spółki na podstawie art. 200, 205 i 209 ppsa oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).