IV SA/Wa 1375/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Marian Wolanin, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2011 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "Kpa" utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2011 r. umarzającą postępowanie w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: 1. Decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. Wojewoda [...] wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Osiedla Z. m. W. części lasów ochronnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa o pow. 28,6920 ha na cele nieleśne, w tym działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] stanowiących własność P. G. 2. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. w/w decyzja została zmieniona (zmiany nie dotyczyły nieruchomości P. G.). 3. Wnioskiem z dnia 9 grudnia 2010 r. P. G. wystąpił o zmianę w trybie art. 154 Kpa ostatecznej decyzji z 2003 r. zmienionej decyzją z 2005 r. w zakresie działek ew. nr [...] i [...] poprzez zmianę normatywu powierzchniowego dla nowotworzonych działek w obrębie działek o nr ew. [...] i [...] na 2000 m2, oraz o zmianę w ograniczeniu normatywu powierzchni wyłączonej z produkcji leśnej do 25 % powierzchni działki, przy jednoczesnym zniesieniu ograniczenia zabudowy, wyrażonego w ilości m2. 4. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Marszałek Województwa [...] umorzył na podstawie art. 105 § 1 Kpa postępowanie uznając je za bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu wskazano, że stroną postępowania w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów mogą być wyłącznie wójt, burmistrz, prezydent miasta. 5. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. G. 6. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało decyzję Marszałka Województwa [...] w mocy. W uzasadnieniu stwierdzono, że zgodnie z najnowszym orzecznictwem sądów administracyjnych w postępowaniu inicjowanym na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 tj. ze zm.), dalej jako "ugr" stronami są również właściciele nieruchomości, których dotyczy wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów na inne cele. Na poparcie czego przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 378/09. Jednakże zarówno w orzecznictwie najnowszym jak i wcześniejszym nie wskazuje się, by wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów w trybie art. 7 ust. 3 ugr mogli wnosić właściciele tych gruntów. W ocenie Kolegium właściciele nieruchomości których dotyczy wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów na inne cele są stronami postępowania, jednakże nie mogą oni wnieść wniosku o zmianę przeznaczenia gruntów w trybie art. 7 ust. 3 ugr, a więc także wniosku w trybie art. 154 Kpa o zmianę decyzji wydanej w tym trybie. Dlatego też P. G., pomimo że jest stroną w sprawie, nie służy uprawnienie do wniesienia wniosku o zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne, gdyż uprawnienie takie służy wyłącznie Prezydentowi W. W tym stanie sprawy, ponieważ strona wystąpiła z wnioskiem, uzasadnione było umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie art. 154 § 1 w zw. z art. 28 Kpa w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej zwanej "Konstytucją", poprzez uznanie, że Skarżącemu nie służy przymiot strony w postępowaniu o zmianę tej decyzji w zakresie, w jakim decyzja ta statuuje warunki zmiany przeznaczenia nieruchomości na cele nieleśne, - naruszenie art. 10 § 1 Kpa poprzez niezapewnienie właścicielowi nieruchomości czynnego udziału w charakterze strony w postępowaniu o wydanie decyzji o zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne, - naruszenie art. 107 Kpa poprzez nieodniesienie się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 154 w zw. z art. 7 Kpa, polegającego na nierozważeniu przez organ I instancji czy w sprawie istniały podstawy do zmiany z urzędu decyzji ostatecznej z 2003 r. zmienionej decyzją z 2005 r., z uwagi na naruszenie tymi decyzjami słusznego interesu strony, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ II instancji uznał status Skarżącego jako strony postępowania w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów, - naruszenie art. 105 Kpa poprzez przyjęcie, że postępowanie z wniosku Skarżącego uznać należało za bezprzedmiotowe z tej przyczyny, że Prezydent W. nie wystąpił z wnioskiem o zmianę decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Skarżący posiada przymiot strony w postępowaniu o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, a jego interes prawny wynika z przepisów regulujących prawo własności (kodeks cywilny oraz Konstytucja). Skoro Skarżący posiada przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, wszczętym na wniosek Prezydenta W., to przymiot ten posiada także w sytuacji, gdy dojdzie już do wydania decyzji w tym przedmiocie. Jeżeli przy tym decyzja ta nie uwzględnia stanowiska Skarżącego, to posiada on także interes prawny czy to w jej zaskarżeniu czy to w możliwości złożenia wniosku o zmianę takiej decyzji. Skoro decyzja z 2003 r., zmieniona decyzją z 2005 r. w zakresie działek ew. nr [...] i [...] dotyka interesu prawnego skarżącego, w ten sposób że narusza jego prawo własności, to Skarżącemu jako właścicielowi przysługuje nadal przymiot strony, a więc i uprawnienie do złożenia środków zaskarżenia. Skarżący podniósł również, że w postępowaniu o zmianę przeznaczenia działek ew. nr [...] i [...] nie zapewniono mu czynnego udziału w tym postępowaniu. Istotne jest również to, że organ II instancji nie rozważył, czy skoro Skarżącemu służy przymiot strony w postępowaniu o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, to organ I instancji nie powinien rozważyć, czy w sprawie nie zaistniały podstawy do zmiany z urzędu decyzji ostatecznej z 2003 r., skoro naruszono nią słuszny interes skarżącego jako strony. Wskazano, że tryb postępowania, na który wskazywały organy obu instancji, tj. możliwość składania przez Skarżącego uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym położone są nieruchomości, nie stanowi gwarancji ochrony prawa własności skarżącego. Uwagi te będą przedstawione w postaci wniosku do Marszałka Województwa [...] o np. zmianę planu, oczywiście tylko jeżeli zostaną przyjęte przez Prezydenta W. Zatem procedura ta uzależniona jest od dyskrecjonalnej decyzji prezydenta miasta i nie zapewnia ochrony interesu prawnego właściciela nieruchomości. Dalej podniesiono, że od 2009 r. Skarżący trzykrotnie zwracał się do Prezydenta W. z wnioskiem by, w zakresie warunków zmiany przeznaczenia przedmiotowych nieruchomości uwzględniono także jego interes jako właściciela tych nieruchomości. Wskazywał, że ustalony minimalny normatyw powierzchniowy jak również maksymalna procentowa powierzchnia zabudowy nieruchomości uniemożliwiają mu wykonywanie prawa własności zgodnie z zasadami racjonalnej gospodarki. Jego prawo własności zostało przekształcone w pozór prawa, ponieważ uwzględnienie decyzji w miejscowym planie pozbawi skarżącego możliwości racjonalnego nimi gospodarowania, (niemożliwy będzie podział). Prezydent W., mimo wniosków Skarżącego, nie wystąpił od 2009 r. o zmianę ostatecznej decyzji z 2003 r. Skarżącemu wiadomym jest, że po wydaniu decyzji z 2003 r. Prezydent występował z wieloma wnioskami dotyczącymi zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, położonych w tym samym obszarze planowania przestrzennego. Zatem mając na względzie uznaniowość Prezydenta W. przy ocenie wniosków właścicieli o zmianę warunków przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i nieprzedstawianie ich pod rozstrzygnięcie Marszałka Województwa [...], ochrona własności Skarżącego jest pozorna. Dlatego też, ochronę taką statuuje wyłącznie możliwość wystąpienia przez skarżącego na podstawie art. 154 Kpa z samodzielnym wnioskiem do Marszałka Województwa [...] o zmianę decyzji z 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę w całości podtrzymało pogląd przedstawiony w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekało w trybie przepisów dotyczących zmiany decyzji administracyjnej. Zatem, dokonanie oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, poddane jest specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli orzeczeń wydanych w trybach nadzwyczajnych. Przepis art. 154 Kpa reguluje tryb nadzwyczajny prowadzący do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. W myśl przywołanego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego w niniejszej sprawie była decyzja z 2003 r. (zmieniona następnie w 2005 r.) w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. W dominującym orzecznictwie przyjmuje się, że w postępowaniu zwyczajnym dotyczącym zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne status strony posiadają właściciele nieruchomości będących przedmiotem wniosku o zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne. Ostatecznie ukształtowało się stanowisko, podzielone przez strony niniejszego postępowania, że właściciel gruntu rolnego (leśnego) objętego wnioskiem 0. zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze (nieleśne) ma interes prawny, dający mu przymiot strony w tym postępowaniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 92/10, z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1017/09, z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 378/09, ogólnodostępne w CBOSA na stronie http://orzeczenia.nsa.aov.pl). Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010, sygn. akt II OPS 1/10 (ogólnodostępna w CBOSA na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). w której stwierdzono, że stroną postępowania w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych jest wnioskodawca, a więc wójt (burmistrz, prezydent miasta). Status strony przysługuje również właścicielom gruntów leśnych (rolnych) zainteresowanym zmianą ich przeznaczenia na cele nieleśne (nierolne). Rozumienie przez strony interesu prawnego właściciela nieruchomości objętej wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele jest zatem zgodne z przepisami prawa i ich aktualną wykładnią. Sporną kwestią pozostaje czy osoba której przysługuje przymiot strony w postępowaniu zwyczajnym może domagać się zmiany ostatecznej decyzji w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. W ocenie orzekającego w niniejszej sprawie składu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie właścicielowi nieruchomości, objętej wnioskiem o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, nie przysługuje uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o zmianę ostatecznej decyzji w trybie art. 154 Kpa. Brzmienie art. 7 ust. 3 ugr jest jednoznaczne i do jego zrozumienia nie jest konieczne zastosowanie reguł wykładni przepisów prawa. Wskazany przepis stanowi, że wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zatem tylko podmioty wskazane w art. 7 ust. 3 ugr uprawnione są do zainicjowania postępowania zwyczajnego dotyczącego wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, jakkolwiek właściciele nieruchomości objętych wnioskiem, mogą uczestniczyć aktywnie w toku wszczętego postępowania, korzystając z wszelkich uprawnień przysługujących im jako stronom postępowania. Uwarunkowania te wynikają z istoty instytucji wyrażenia zgody na przeznaczenia gruntów leśnych i rolnych na inne cele. Zgoda ma wyłącznie charakter następczy w stosunku do wniosku organu gminy odzwierciadlającego wolę realizacji konkretnych rozwiązań planistycznych, gdy zgoda jest wymagana. Skoro osoby trzecie nie mogą inicjować postępowania w celu wyrażenia zgody na pewne rozwiązania wymagające zgody, nie mogą też inicjować postępowania zmierzającego do merytorycznej zmiany ostatecznej decyzji. Wyłącznie organ gminy, w ramach władztwa planistycznego może dążyć do zmiany określonych warunków decyzji, gdy jest to zgodne z wizją gospodarowania przestrzenią. Skoro właściciele nieruchomości objętych wnioskiem nie mogą inicjować postępowania zwyczajnego, zatem (jak trafnie wskazał organ) nie są również uprawnione do wystąpienia z wnioskiem o zmianę decyzji wydanej w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. W postępowaniu nadzwyczajnym o zmianę takiej decyzji właściciele nieruchomości mogliby brać wyłącznie udział wtedy, gdyby z wnioskiem o jego wszczęcie wystąpił uprawniony podmiot (tutaj Prezydent W.). Uznaniowość Prezydenta W. w zakresie inicjatywy do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania w trybie art. 154 Kpa nie uzasadnia przyznania takiego uprawnienia stronie. Nie można bowiem przyjąć, że w postępowaniu nadzwyczajnym strona będzie miała szersze uprawnienia niż te, które przyznano jej w postępowaniu zwyczajnym. Nie bez znaczenia pozostaje podniesiona przez Skarżącego okoliczność, iż nie brał on udziału w postępowaniu zwyczajnym dotyczącym wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Wskazana okoliczność stanowi przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Mając zaś na względzie, iż niniejsze postępowanie toczyło się w trybie nadzwyczajnym lecz w innym przedmiocie (zmiany ostatecznej decyzji a nie wznowienia postępowania), nie można przyjąć, że każda wytknięta wadliwość postępowania zwykłego mogła doprowadzić do wyeliminowania ostatecznej decyzji administracyjnej (tutaj z 2003 r.) z obrotu. W związku z zasadą niekonkurencyjności postępowań prowadzonych w trybach nadzwyczajnych, zarzut braku udziału strony w postępowaniu zwyczajnym mógł być skutecznie podniesiony wyłącznie w ramach żądania wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania, w ramach którego do tej nieprawidłowości doszło. Wskazany powyżej prawidłowy tok procedowania w sprawie ewentualnego wzruszenia ostatecznej decyzji z 2003 r. czyni w oczywisty sposób niezasadnymi zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 64 Konstytucji, art. 10 § 1, art. 105 i art. 107 Kpa. Prawidłowe ustalenie bowiem, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe musiało skutkować wydaną na podstawie art. 105 § 1 Kpa, decyzją umarzającą postępowanie, która to jako prawidłowa (mimo jak zasadnie podniesiono to w decyzji organu odwoławczego nieprawidłowego uzasadnienia) musiała zostać utrzymana w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Nie trafne są wywody, jakoby przyjęta wykładnia prowadziła realnie do pozbawienia strony możliwości ochrony jej praw. O ile strona sformułowałaby określone uwagi do miejscowego planu, co do kwestii przesądzonych decyzją w przedmiocie zgody, rolą organu gminy jest bądź uznać, iż nie są one zgodne z wizją gospodarowania przestrzenią, a wówczas legalność takiego stanowiska (wyrażonego przez przyjęcie miejscowego planu w określonym kształcie) będzie mogła być kwestionowana poprzez wniesienie skargi na plan, albo też ocena wniosku jako zasadny i skierowanie stosownego żądania o zmianę decyzji do właściwego organu. W drugim przypadku ochrona interesu Skarżącego będzie realizowana w ramach postępowania w przedmiocie zmiany decyzji. Mając powyższe na względzie stwierdzić należało, że skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, co też na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.