IV SA/Wa 1379/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2015 r. sprawy ze skargi R. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Starosty P. nr [...] z [...] grudnia 2014 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz R. G. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z [...] marca 2015 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., dalej również "SKO", działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. nr 267 ze zm.), dalej "k.p.a." oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1997 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.), utrzymało w mocy postanowienie z [...] grudnia 2014 r. znak: [...] Starosty P., dalej również "Starosta", w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści R. G., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą "[...]" w W., dalej również "skarżący". Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy. Skarżący, pismem z 24 listopada 2014 r., zwrócił się do Starosty o wydanie zaświadczenia wskazującego jaką łączną sumą dodatkowych opłat geodezyjnych – naliczanych na podstawie Zarządzenia Starosty Powiatu P. z [...] lipca 2001 r. nr [...], a następnie uchwałą Zarządu Powiatu P. z [...] lipca 2011 r. nr [...] - został obciążony w latach 2001-2014 z ujawnieniem danych dokumentów księgowych (tj. wystawcą, numerem, datą wystawienia. kwotą opłat zawartą w danym dokumencie) oraz potwierdzenie, że wszystkie ww. dodatkowe opłaty geodezyjne zostały uregulowane przez zobowiązanego w całości. W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że potwierdzenie ww. faktów w formie urzędowej jest mu niezbędne, gdyż zamierza dochodzić zwrotu ww. opłat w toku postępowania przed sądem powszechnym. Starosta P. postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. odmówił wydania zaświadczenia, ze względu na brak danych oraz dokumentów, które pozwoliłyby na wydanie zaświadczenia, jak również dlatego, że wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego do uzyskania wnioskowanych danych w formie zaświadczenia. Na skutek zażalenia R. G., SKO postanowieniem z [...] marca 2015 r. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie SKO wskazało, że sama chęć skarżącego do dysponowania żądanym zaświadczeniem nie jest wystarczającą przesłanką do wykazania interesu prawnego w legitymowaniu się żądanym zaświadczeniem w rozumieniu art. 217 i n. k.p.a. Organ podkreślił, że powołanie się na interes prawny wymaga wskazania przez stronę normy prawa materialnego, przyznające jej określone prawo podmiotowe, którego ochrony się domaga. Interes prawny winien być też realny i aktualny, tzn. ściśle wiązać się z aktualnymi prawami bądź obowiązkami strony, związanymi z przedmiotem postępowania lub czynności organu, a nie z jej zamiarem na przyszłość. W ocenie organu skarżący nie wykazał interesu prawnego do uzyskania zaświadczenia o określonej treści. Dalej organ wywiódł, że skoro organ pierwszej instancji nie dysponuje fakturami VAT oraz informacjami o tych fakturach z lat 2001-2004 wystawionymi przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P., brak było podstaw do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę. SKO podkreśliło, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia organ nie modyfikuje treści dostępnych dokumentów i nie jest uprawniony do wydania zaświadczeń o treści z nimi sprzecznej. Treścią zaświadczenia musi być pozytywne załatwienie wniosku strony ubiegającej się o potwierdzenie faktu. Natomiast w sytuacji, gdy posiadane dokumenty nie pozwalają na uwzględnienie wniosku organ ten może jedynie odmówić wydania zaświadczenia. Skargę na postanowienie z [...] marca 2015 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wywiódł R. G. Zaskarżonemu postanowieniu, skarżący zarzucił naruszenie: - art. 217 § 2 pkt 2 w związku z art. 218 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, z tej przyczyny, że skarżący nie posiada interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu wskazanych przez siebie faktów, podczas gdy interes ten został przez skarżącego wykazany; - art. 218 § 2 k.p.a. poprzez nieuprawnione stwierdzenie, że wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego wiązałoby się z koniecznością dokonania przez organ ustaleń faktycznych podczas gdy, jak przyznają organy orzekające w sprawie, Starosta P. dysponuje danymi niezbędnymi do wydania zaświadczenia, co najmniej w zakresie, w jakim zaświadczenie to miałoby dotyczyć, tj. 2005-2014. - art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że ani organ pierwszej instancji, ani też drugiej instancji nie kwestionuje tego, że Starosta posiada dane, z których wynikają fakty objęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia (co najmniej w części co do lat 2005-2014). W związku z czym, organ jest zobowiązany do wydania rzeczonego zaświadczenia. Ponadto skarżący stoi na stanowisku, że posiada interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia. Skarżący wskazał, że zaświadczenie jest mu konieczne do przedłożenia w postępowaniu o zwrot świadczenia nienależnego i w jego ocenie jest to wystarczające do uzyskania zaświadczenia. Powołując się na stanowisko orzecznictwa i doktryny w kwestii interesu prawnego w wydaniu zaświadczenia, skarżący stwierdził, że "interes prawny" w uzyskaniu zaświadczenia należy rozumieć szeroko. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z [...] grudnia 2014 r. Starosty P., a także o zasądzenie kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, sąd, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowienie oraz Starosta P. postanowienie z [...] grudnia 2014 r. naruszyły przepisy postępowanie, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontrolowanego postępowania jest postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia. Postępowanie to regulują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego zamieszczone w dziale VII, tj. przepisy od art. 217 do art. 220 k.p.a. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny, zaświadczenie jest przewidzianą przepisami prawa formą działania (wypowiedzi) organu administracji publicznej, który wydaje takie zaświadczenie na żądanie osoby, która się o niego ubiega (por. J. Lang, Zaświadczenie w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, Organizacja, Metody, Technika 1988, nr 2, s. 14). Zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy – faktów albo stanu prawnego, którego istnienie jest niewątpliwe oraz niesporne. Akt ten może bowiem dotyczyć wyłącznie danych znajdujących się w posiadaniu organu, znajdujących się w jego ewidencji, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami. Zaświadczenia nie są natomiast aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści. Państwo i Prawo z 2004 r. nr 10, poz. 58). Powyższe pozwala stwierdzić, że w sprawach o wydawanie zaświadczeń nie chodzi w zasadzie o stosowanie normy materialnej. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego, a tym samym nie ma charakteru prawotwórczego. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11 oraz z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1518/12 wskazane orzeczenie i orzeczenie powołane poniżej dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaświadczenie może jednak zmieniać sytuację faktyczną strony, na przykład dostarczać jej środek dowodowy, nie zmienia jednak zakresu jej praw i obowiązków, nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków materialnych, choć może mieć wpływ na realizację niektórych praw i obowiązków. Może ono na przykład wywołać skutki prawne przez to, że będzie stanowić dowód w postępowaniu wyjaśniającym, jako rodzaj dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a. (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Bibliografia postępowania administracyjnego za lata 1927 – 2008, Warszawa 2009, str. 894, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 445/14). Tym samym zaświadczenie ma znaczenie dowodowe i przemawia za nim domniemanie prawdziwości. Moc zaświadczenia może być tylko obalona przez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści zaświadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 44/08). Postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 marca 1997 r., sygn. akt III RN 9/97, OSNAP 1997, nr 20, poz. 395). Postępowanie to nie jest jednak postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 k.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się ono odnosi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 16 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1485/11). Jest to postępowanie gabinetowe, w którym organ wyłącznie konfrontuje treść wniosku osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia z treścią posiadanych przez organ danych, których dotyczyć ma zaświadczenie. Zgodnie art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się w oparciu o dwie niezależne od siebie przesłanki, a mianowicie, gdy przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 1 powołanego przepisu) , bądź gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2 powołanego przepisu). W każdym z tych dwóch przypadków zaświadczenie wydaje się na żądanie osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia (art. 217 § 1 k.p.a.). W przypadku gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.) organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Przed wydaniem zaświadczenia organ może jeszcze przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.), z tym że postępowanie to może prowadzone na okoliczność potwierdzenia istnienia wnioskowanych danych, zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Treść zaświadczenia ma opierać się na posiadanych przez organ wcześniej (niezależnie od niniejszej sprawy) ewidencjach, rejestrach czy zbiorach danych. Z kolei kwestię interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia należy rozpatrywać w kontekście charakteru postępowania uregulowanego w dziale VII k.p.a., które ma charakter odformalizowany. Zgodzić się więc należy ze tezą, że interes prawny osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia, znajduje odbicie w szeroko rozumianych przepisach prawa, a więc zarówno ze sfery prawa materialnego, jak i procesowego. Oznacza to, że interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia będzie miała osoba, która chce posłużyć się zaświadczeniem w postępowaniu wyjaśniającym w innej sprawie, z uwagi na zasadę udziału strony w postępowaniu dowodowym, w tym prawo składania wniosków dowodowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 133/10). W ramach postępowania o wydanie zaświadczenia, organ w pierwszej kolejności ustala jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane. Dalsza część postępowania sprowadza się do wyjaśnienia, czy posiadane dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy oraz, co najważniejsze, czy dotyczą stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca (por. Z.R. Kmiecik, Charakter ... op. cit.). Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się czynnością materialno-techniczną poprzez wydanie zaświadczenia o treści zgodnej z żądaniem osoby ubiegającej się o jego wydanie albo zaświadczenie o treści odmiennej bądź w formie zaskarżalnego postanowienia poprzez odmowę wydania zaświadczenia (art. 219 k.p.a.). Odmowa wydanie zaświadczenia może nastąpić gdy: organ, do którego skierowano żądanie jest niewłaściwy bądź, gdy nie można spełnić żądania odnośnie treści zaświadczenia z powodu braku dokumentów potwierdzających określone okoliczności, bądź gdy wnioskodawca nie ma interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia. Na kanwie rozpoznawanej sprawy skarżący ubiega się o zaświadczenie wskazujące na łączną sumą dodatkowych opłat geodezyjnych, którymi został obciążony w latach 2001-2014, w oparciu o zarządzenie Starosty Powiatu P. z [...] lipca 2001 r. nr [...], a następnie uchwałę Zarządu Powiatu P. z [...] lipca 2011 r. nr [...]. Jednocześnie skarżący domaga się, aby w zaświadczeniu ujawniono dane z dokumentów księgowych, tj. wystawcą, numer, datę wystawienia oraz kwotą opłat zawartą w danym dokumencie, a także aby potwierdzono, że opłaty te zostały przez niego uregulowane. Uzasadniając wniosek o wydanie zaświadczenia skarżący wskazał, że dokument ten ma służyć mu w dochodzeniu zwrotu nienależnie pobranego świadczenie przed sądem powszechnym. Okolicznością nie budzącą wątpliwości w sprawie jest to, że organ pierwszej instancji dysponuje danymi dotyczącymi uiszczania przez skarżącego dodatkowych opłat geodezyjnych w okresie 2005-2014. Kwestią sporną jest natomiast to czy skarżący ma interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia o żądanej treści oraz czy brak danych za cały okres wskazany we wniosku upoważniał organy administracji do odmowy wydania zaświadczenia. W ocenie Sądu błędne jest stanowisko organów orzekających w sprawie, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia. Skarżący wyjaśnił komu i w jakim celu chce przedstawić zaświadczenie, tj. sądowi powszechnemu w toku postępowania o zwrot nienależnie pobranego świadczenia. Stwierdzenie skarżącego, że zaświadczenie ma stanowić dowód w postępowaniu sądowym jest wystarczające do wydania mu takiego zaświadczenia. Skoro wydanie zaświadczenia ma służyć potwierdzeniu określonych faktów lub stanów, w oparciu o posiadane przez organ zasoby, to w istocie zaświadczenie służy jako środek dowodowy. Wynika to wprost z pisma skarżącego z 24 listopada 2014 r., który wskazuje na konieczność (potrzebę) dochodzenia swoich roszczeń na drodze sądowej. Sąd zauważa również, że na przeszkodzie wydania żądanego zaświadczenia nie stała okoliczność braku w zasobach organu danych dotyczący uiszczonych dodatkowych opłat geodezyjnych i ich wysokości. Brak danych za pełny okres wskazany we wniosku z 24 listopada 2014 r. nie upoważniał organu do wydania postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia. Organ mógł poinformować wnioskodawcę, za jaki okres dysponuje danymi, których dotyczy wniosek. W przypadku ustalenia, że organ dysponuje tylko określonymi danymi, obejmującymi pewien przedział czasowy, winien wydać zaświadczenie obejmujące lata od 2005 do 2014, natomiast odmówić wydania zaświadczenia za okres od 2001-2004, bądź zwrócić się do wnioskodawcy o zmodyfikowanie wniosku. Mając na uwadze powyższe Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że skarżący wykazał interes prawny w żądaniu wydania zaświadczenia, a organ dysponował bazą danych pozwalająca na wykreowanie treści zaświadczenia. Stąd postępowanie o wydanie zaświadczenia nie mogło zakończyć się odmową jego wydania na podstawie art. 219 k.p.a. Organy administracji orzekające w sprawie naruszyły przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy co skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienie Starosty P. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku organ pierwszej instancji powtórnie rozpatrzy wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia z uwzględnieniem zaleceń wynikających z niniejszego wyroku. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.