IV SA/Wa 138/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi J. S. w przedmiocie wymierzenia grzywny Ministrowi Środowiska wymierza Ministrowi Środowiska grzywnę w wysokości 3000 (trzech tysięcy) złotych za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/WA 384/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 maja 2012 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 384/12 uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Akta administracyjne sprawy wraz z odpisem powyższego prawomocnego wyroku z uzasadnieniem zwrócone zostały Ministrowi Środowiska przy piśmie Sądu z dnia 8 sierpnia 2012 r., których odbiór pokwitowała Kancelaria Ogólna Ministerstwa Środowiska w dniu 13 sierpnia 2012 r. W dniu 18 stycznia 2013 r. J. S. wniosła do tutejszego Sądu skargę o wymierzenie Ministrowi Środowiska grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 384/12. Skarżąca wskazała, że po wydaniu wyroku pismem z dnia 20 listopada 2012 r. wezwała organ do jego wykonania, jednak organ nie wykonał wyroku i nie wydał żadnego rozstrzygnięcia. Odpowiadając na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, wskazując jednocześnie, że prowadzone postępowanie wyjaśniające przedłuża się z uwagi na skomplikowany charakter sprawy oraz dużą ilość sprzecznych informacji. Organ wyjaśnił, że w dniu [...] sierpnia 2012 r. odbyło się w siedzibie Ministerstwa spotkanie z inwestorem w celu uzgodnienia dalszego sposobu działania w sprawie. Pismem z dnia 27 sierpnia 2012 r. Minister wystąpił do Dyrektora [...] Parku Narodowego z prośbą o odniesienie się do prowadzonej sprawy zabudowy działek nr [...] w otulinie Parku. Wyjaśnienia Dyrektora zawarte w piśmie z dnia 17 września 2012 r. wpłynęły do Ministra w dniu 20 września 2012 r. W dniu 17 września 2012 r. wpłynęły do organu dokumenty przekazane przez pełnomocnika inwestora, których wpływ uzgodniono w trakcie spotkania w dniu [...] sierpnia 2012 r. Ponadto w dniu [...] października 2012 r. inwestor złożył pismo wraz z wyrysem mapowym dotyczące zabudowy działki nr [...] graniczącej z działkami nr [...]. Minister podniósł, że w wyniku przeprowadzonych konsultacji stwierdzono, że: załącznik aneks z dnia [...] lipca 2012 r. do "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu oraz jej wynik" wraz z ortofotomapą i pismo dotyczące zabudowy działki nr [...] podpisane przez inwestora J. S. obrazują nieprawdziwość przekazywanych przez inwestora informacji, co potwierdziła przeprowadzona w dniu [...] października 2012 r. lustracja działki nr [...], że działka jest niezabudowana i żadne prace w kierunku jej zabudowy nie są prowadzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału aktowego wskazuje na zasadność skargi, co skutkować musi wymierzeniem Ministrowi Środowiska grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia zawinienia organu w niewykonaniu wyroku Sądu. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia organowi grzywny. Z powołanego przepisu wynikają dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uchylającym zaskarżony akt. Po drugie zaś, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W niniejszej sprawie obie wskazane przesłanki zostały spełnione. Analizując treść uregulowania zawartego w omawianym przepisie należy zauważyć, że przewidziana w nim możliwość wymierzenia przez sąd grzywny organowi pozostającemu w zwłoce w wykonaniu orzeczenia sądu, nie zakłada w żadnym razie automatyzmu w zastosowaniu przez sąd tej sankcji, jeśli tylko strona – po uprzednim wezwaniu organu do wykonania wyroku – wniesie skargę z żądaniem wymierzenia organowi grzywny, a sąd stwierdzi, że upłynęły ustawowe terminy załatwienia sprawy. Rozpoznając skargę strony opartą na przesłankach określonych w art. 154 § 1 powołanej ustawy, sąd administracyjny jest obowiązany wziąć pod uwagę nie tylko fakt niewydania przez organ odpowiedniego aktu bądź dokonania czynności, ale także rozważyć wszelkie okoliczności związane z pozostawaniem przez organ w zwłoce z załatwieniem sprawy. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 426/05 (Lex nr 198147), a także w wyroku z dnia 5 października 2009 r. sygn. akt I OSK 201/09 (niepublikowany) stwierdzając, że wymierzenie organowi grzywny może mieć miejsce tylko wtedy, gdy po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, organ administracji pozostaje w bezczynności z przyczyn od niego zależnych. Skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni podziela. Stan bezczynności w rozumieniu powołanego przepisu ma miejsce wówczas, gdy organ w powtórnym postępowaniu prowadzonym po wyroku sądu administracyjnego, mimo upływu terminu określonego w art. 35 kpa, nie rozpoznaje sprawy. W przypadku wyroku uchylającego akt organu terminy określone w art. 35 kpa zaczynają swój bieg od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych, stosownie do treści art. 286 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazać przy tym należy, że realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego [por. postanowienie z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt IV SA 105/00 (Lex nr 53462)] wynika, że "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa" [por. wyrok z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt. IV SA 105/00 (Lex nr 53462)]. W powyższym tonie wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I SAB 155/99 (publ. Lex nr 47244) uznając, że: "Brak akt, konieczność zebrania materiału dowodowego, czy powstanie zaległości nie może być okolicznością usprawiedliwiającą bezczynność organu w rozumieniu art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnymi (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), ale są obrazem niedowładu organizacyjnego organu". Stanowisko to zachowuje aktualność również na tle obowiązujących przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek, pozorowanych działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia sprawy. Mimo że od zwrotu akt organowi upłynęło osiem miesięcy, w tym czasie organ nie wydał decyzji w sprawie, podczas gdy powinien podejmować czynności procesowe i gromadzić materiał dowodowy w sposób skonsolidowany i adekwatny do kolejnych, powstających w jego toku zagadnień procesowych, co powoduje refleksję, że organ nie traktuje sprawy jako pilnej i nie podejmuje wzmożonych starań w celu jej zakończenia. Sąd uznał, że zwłoka w wykonaniu wyroku w okresie od 13 sierpnia 2012 r. do dnia wyrokowania jest nadzwyczaj naganna ze względu na długotrwałość prowadzenia postępowania i brak jakiejkolwiek aktywności organu, tym bardziej, że od dnia zwrotu akt do dnia rozprawy minęło osiem miesięcy, w ciągu których organ nie wykazał absolutnie żadnej aktywności zmierzającej do załatwienia sprawy w formie procesowej, co wynikało wyłącznie i bezpośrednio z jego niedziałania i opieszałości organu nie podejmującego koniecznych, konkretnych, realnych i skutecznych czynności procesowych zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie przez co zignorował wszelkie terminy załatwienia sprawy. Jest bowiem bezsporne, że prawomocnym wyrokiem z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 384/12 Sąd uchylił postanowienie organu w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W tej sytuacji obowiązkiem organu, po zwrocie akt administracyjnych, było w przewidzianym prawem terminie wynikającym z art. 35 kpa w zw. z art. 286 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wydanie rozstrzygnięcia. Tymczasem, mimo upływu ośmiu miesięcy od zwrotu akt organowi do dnia wyrokowania, organ w dalszym ciągu nie rozpatrzył sprawy. Taka wielomiesięczna bezczynność organu jest nie do zaakceptowania, bowiem taki sposób prowadzenia postępowania świadczy nie tylko o opieszałości organu, wręcz generuje przewlekłość postępowania, co ma wpływ na wysokość wymierzonej grzywny. Wysokość grzywny ma spełniać funkcję dyscyplinująco-restrykcyjną zmierzającą do nakłonienia organu do wykonania bez zwłoki nałożonego na niego w wyroku obowiązku. Wymierzając wysokość grzywny Sąd zastosował jej miarkowanie i uzależnił jej wysokość od stopnia winy organu w niewykonaniu wyroku uznając, że wymierzona wysokość grzywny będzie adekwatna do wyżej ustalonych okoliczności i uchybień organu, mając przy tym na względzie rodzaj podejmowanych czynności w sprawie po wyroku Sądu, znaczny upływ czasu od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi i stopień uchybienia terminom załatwienia sprawy. Dodatkowo zważyć należy, że niewykonywanie wyroków sądów – niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych – w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja wszak prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy to o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania oraz przestrzegania. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 154 § 1 i § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.