IV SA/Wa 1391/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Sobocha, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. N. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia Ojca Świętego Jana Pawła II Patronem Miasta O. -oddala skargę- W dniu [...] kwietnia 2014 r. Rada Miasta O., działając na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) - zwanej dalej u.s.g. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustanowienia Ojca Świętego Jana Pawła II Patronem Miasta O. W uzasadnieniu uchwały Rada Miasta wskazała, że Jan Paweł II pozostawił po sobie ogromny dorobek myśli i przesłań, pielgrzymował niemal po całym świecie, w tym ośmiokrotnie do Polski. Do Prezydenta Miasta i Przewodniczącego Rady Miasta zostały skierowane liczne listy i wnioski instytucji, aby patronem miasta został Ojciec Święty Jan Paweł II. Rada Miasta podkreśliła, że Jan Paweł II należy do najwybitniejszych postaci całej naszej historii, jest wzorem uniwersalnych wartości oraz niekwestionowanym autorytetem moralnym dla całego współczesnego świata. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, po uprzednim wezwaniu organu administracji do usunięcia naruszenia prawa, wniosła A.N. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7 Konstytucji RP, poprzez niezasadne przyjęcie, iż rada gminy jest wyposażona w kompetencję do ustanawiania patrona religijnego gminy, - art. 9 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 25 ust. 2 oraz art. 53 ust. 1 i 6 Konstytucji RP, poprzez naruszenie wolności sumienia i wyznania. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w całości. Przedstawiając swoje stanowisko skarżąca podniosła, że ustanowienie patrona dla miasta nie należy do kompetencji rady miasta i nie pozostaje w zakresie działania gminy, o którym mowa w art. 18 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto, narusza art. 30 i 31 Konstytucji RP, ponieważ stanowi niedopuszczalną próbę kształtowania przez radę miasta światopoglądu skarżącej. Skarżąca zarzuciła organowi administracji przekroczenie uprawnień i naruszenie praw osobistych skarżącej, tj. praw do wolności przekonań. Podniosła, że sprawy religijne nie są przedmiotem działania samorządu terytorialnego. Zdaniem skarżącej, zaskarżona uchwała nie należy do aktów o charakterze intencyjnym, gdyż patronat jest w swej istocie zobowiązaniem. Narusza konstytucyjną wolność skarżącej w obszarze światopoglądu, przekonań religijnych i filozofii życia. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta O. wniosła o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, Rada Miasta wskazała, że przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w rozumieniu art. 101 u.s.g. jest ukształtowany na innych zasadach, niż w postępowaniu administracyjnym. Wnoszący skargę powinien wykazać nie tylko interes prawny lub uprawnienie, ale także naruszenie tego interesu lub uprawnienia. Interes ten powinien być konkretny i realny, a związek pomiędzy indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi skutkować ograniczeniem lub pozbawieniem danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków. W ocenie Rady Miasta, skarżąca nie wskazała, na czym konkretnie polegałoby naruszenie jej uprawnień. Zaskarżona uchwała nie nakłada na skarżącą ani na mieszkańców miasta żadnych obowiązków, nie ogranicza konstytucyjnie chronionych praw, takich jak wolność sumienia i wyznania. Nie zmienia też sytuacji prawnej skarżącej i nie narusza jej prawa do wyboru wzorów światopoglądowych, nie jest aktem religijnym ani prawem miejscowym, lecz ma charakter intencyjny. Zdaniem organu, wskazane w zarzutach skargi przepisy prawa nie zostały naruszone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej wg kryterium legalności tj. zgodności z prawem. Jako jedną z form działania administracji publicznej, poddanych kontroli sądowoadministracyjnej, ustawodawca wskazał akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270)- zwanej dalej p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, iż każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Celem skargi wniesionej w powyższym trybie jest sądowa ochrona jednostki przed bezprawnymi działaniami organów gminy, stanowiącymi ingerencję w sferę jej praw i wolności. Skarga uregulowana w art 101 ust. 1 u.s.g. jest prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1033/07, baza orzeczeń nsa.gov.pl). W pierwszej kolejności ustalić należy, czy przedmiotowa skarga spełnia wymogi formalne w zakresie przedmiotu zaskarżenia, trybu i terminu wniesienia skargi, takie jak zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, dokonanie wcześniejszego bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie, powyższe warunki formalne wniesienia skargi zostały spełnione. Zaskarżona uchwała należy do kategorii spraw z zakresu administracji publicznej, gdyż pozostaje sprawą mieszczącą się w sferze publicznych zadań samorządowych o znaczeniu lokalnym. Skarżąca dopełniła wymogu uprzedniego wezwania rady miasta do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jak również dochowała terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. Wobec spełnienia przez skarżącą warunków formalnych, zasadne stało się zbadanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, tj. dokonanie oceny, czy stosownie do regulacji zawartej w art. 101 ust. 1 ustawy u.s.g. jest ona uprawniona do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w związku z naruszeniem jej indywidualnego interesu prawnego. Jak wynika z zarzutów podniesionych w skardze, naruszenia tego strona upatruje w podjęciu uchwały ograniczającej jej konstytucyjne prawa i wolności, jak wolność sumienia i wyznania. Ponadto, zarzuca Radzie Miasta O. brak uprawnienia do wydania przedmiotowej uchwały. Jak już wcześniej zauważono legitymacja do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Kwestionowana uchwała musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącej. Takie rozumienie legitymacji skarżącej znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02 stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy podmiot składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie., albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej( wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/115). W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się również, że posiadanie interesu prawnego przy próbie zakwestionowania uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego - przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1016/09, Lex nr 594835). Skarżąca podkreśla, iż to Konstytucja RP w art. 53 ust.1 zapewnia ochronę światopoglądu i prawa do wolności, a zaskarżona uchwała drastycznie narusza jej osobisty interes prawny poprzez zmuszanie do publicznego deklarowania światopoglądu. Analiza treści kwestionowanej przez stronę skarżącą uchwały, prowadzi do wniosku, iż z pewnością jest ona aktem skierowanym na zewnątrz. Nie można z niej wywieść, iż ma na celu ingerencję w jakikolwiek sposób w sferę indywidualnych uprawnień lub obowiązków członków wspólnoty samorządowej. Nie wynika z niej bowiem ani obowiązek, ani zakaz czynienia czegokolwiek, tym bardziej praktykowania określonej religii, czy manifestowania swoich poglądów, przekonań religijnych bądź ich braku. Jak wskazano powyżej, dla skuteczności skargi wniesionej w trybie art. 101 u.s.g. konieczny jest element regulacyjny, zobowiązujący, zakazujący lub zezwalający, tak aby możliwe było oddziaływanie na interes prawny strony. Aby mogło dojść do naruszenia interesów prawnych i uprawnień adresatów uchwały, powinna ona rozstrzygać o ich sytuacji materialnoprawnej. Zaskarżona uchwała nie zawiera elementów o charakterze regulacyjnym, zobowiązującym, zakazującym, a zatem brak przesłanek do przyjęcia, że uchwała ta negatywnie wpływa na prawnie gwarantowaną sytuację skarżącej. Odnosząc się do stanowiska skarżącej, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, należy podkreślić, że na etapie oceny legitymacji skargowej kwestia zgodności zaskarżonej uchwały z prawem nie jest przez sąd badana, skoro drogę do takiej kontroli otwiera dopiero skarga złożona skutecznie. Reasumując stwierdzić należy, że skarżąca nie wykazała naruszenia zaskarżoną uchwałą jej interesu prawnego lub uprawnienia, polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą, a własną, indywidualną, aktualnie istniejącą sytuacją prawną w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącej konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Ustalenie braku legitymacji skargowej prowadzi do oddalenia skargi bez merytorycznego badania zasadności zarzutów formułowanych wobec zaskarżonego aktu (vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r. sygn. akt GSK 1342/04, Lex nr 169312, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 715/05, Lex nr 192482). Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, orzekł jak w sentencji wyroku.