IV SA/Wa 1400/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niezgodnego z prawem wyłączenia z produkcji gruntów leśnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na rzecz skarżącej G. P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] marca 2018r. Nr [...] Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 zwany dalej kpa) i art. 11, art. 12 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego, 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017r. poz. 1161 zwanej dalej uogril), po rozpatrzeniu odwołania Pani G. P. (zwanej w dalszej części Stroną) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] (zwanego w dalszej części Dyrektorem RDLP) z dnia [...] lutego 2017r. znak: [...] stwierdzającą wyłączenie z produkcji leśnej 0,6898 ha gruntów leśnych na działkach nr ew.: [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] w miejscowości D., gmina D. pod pobór kruszywa i wyrażającą zgodę na przyjęty sposób użytkowania gruntów. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu. Następnie Dyrektor RDLP podzielił je na dwa postępowania: jedno na podstawie art. 28 ust. 1 uogril, drugie na podstawie art. 28 ust. 2 uogril. Przedmiotowe postępowanie dotyczy decyzji z dnia [...] lutego 2017r. wydanej na podstawie art. 28 ust.2 uogril stwierdzającej wyłączenie z produkcji leśnej 0,6898 ha gruntów leśnych na ww. działkach, pod pobór kruszywa i wyrażającej zgodę na przyjęty sposób użytkowania gruntów. W uzasadnieniu Dyrektor RDLP wskazał, że teren na powyższych działkach przeznaczony jest pod pobór kruszywa, lecz dla terenu nie uzyskano decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji. W związku z tym zaistniały przesłanki by wydać decyzję na podstawie art. 28 ust 2 uogril postępowanie w sprawie nielegalnego wyłączenia na tych działkach. Strona niezadowolona z decyzji Dyrektora RDLP odwołała się od niej. W uzasadnieniu Strona wskazała, że w decyzji błędnie naliczono opłatę z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji leśnej, w szczególności nieprawidłowo wyliczono dwukrotną należność ponieważ na terenie nieruchomości nie występował drzewostan. Ponadto Strona wskazała, że nie było podstaw do naliczania opłat z tytułu wyłączenia z produkcji ponieważ grunty były objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy stwierdzić, że Dyrektor RDLP prowadząc postępowanie prawidłowo ustalił, fakt wyłączenia gruntu z produkcji leśnej (pod wydobycie kruszywa) na objętych postępowaniem działkach oraz sprawcę, powierzchnię i datę wyłączenia (zgodnie z oświadczeniem Strony z dnia [...] listopada 2015 r.). Ponadto siedliskowy typ lasu i cechy taksacyjne drzewostanu ustalono na podstawie pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r., znak [...], a przeznaczenie terenu zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego (teren przeznaczony jest pod powierzchniową eksploatację kruszywa naturalnego pod warunkiem ochrony walorów krajobrazowych przez sukcesywną rekultywację terenu polegającą na wprowadzaniu zalesień i zadrzewień łączących się z otaczającymi terenami leśnymi). Ponadto w aktach sprawy znajduje się materiał fotograficzny z którego wynika, że na przedmiotowym terenie znajdował się drzewostan. W ocenie organu odwoławczego Dyrektor RDLP prawidłowo ustalił także, konieczność wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji (zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych "Wyłączenie z produkcji .... gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie") i podstawę prawną wydania decyzji (zgodnie z art. 28 ust. 2 "W razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%."). Właściwie ustalił także opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji leśnej od dnia ich wyłączenia. W związku z powyższym organ uznał, że decyzja Dyrektora RDLP z dnia [...] lutego 2017r. wydana została prawidłowo. Biorąc powyższe pod uwagę argumenty Strony zawarte w odwołaniu dotyczące braku podstaw do naliczania opłat z tytułu wyłączenia z produkcji ponieważ grunty były objęte planem przestrzennego zagospodarowania nie mogły zostać uznane za zasadne. Organ wskazał również, że nie podzielił zarzutu strony dotyczącego błędnego naliczenia opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji leśnej, w szczególności nieprawidłowo wyliczonej dwukrotnej należności ponieważ na terenie nieruchomości nie występował drzewostan, gdyż należność za wyłączenie gruntów z produkcji wyliczana jest na podstawie siedliskowego typu lasu a nie cech taksacyjnych drzewostanu. Twierdzenie zaś Strony dotyczące braku drzewostanu nie na żadnego poparcia w ustalonych przez Dyrektora RDLP faktach. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Pani G. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się jej uchylenie. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem: - art. 15 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego" poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przejawiające się brakiem zbadania sprawy przez DGLP i ograniczenie się do uznania prawidłowości rozstrzygnięcia RDLP, - art. 8 § 1 k.p.a poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli przejawiające się arbitralnym odrzuceniem argumentacji Skarżącej prezentowanej w toku postępowania administracyjnego (zarówno w pierwszej instancji jak i instancji odwoławczej). - art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a przejawiające się brakiem wskazania w skarżonej decyzji szczegółowego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, art. 7 i 77 k.p.a poprzez naruszenie zasad prawdy obiektywnej l brak ustalenia istotnych dla przedmiotowej sprawy faktów, - art. 28 ust. 2 uogril, poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w sytuacji, gdy wobec Skarżącej nie było podstawy do zastosowania sankcji w postaci podwyższonej opłaty, - art. 12 ust. 1 uogril poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w sytuacji, gdy wobec Skarżącej nie było podstawy do naliczanie kwoty odszkodowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiono stosowną argumentację powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Rozpoznając niniejszą sprawę w oparciu o wskazane powyżej kryteria Sąd uznał, iż skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja zastała wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wspomniane wyżej naruszenie polegało na tym, iż wbrew art. 15 i 138 k.p.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a, organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie na skutek wniesionego odwołania, ograniczył się jedynie do oceny zaskarżonej decyzji organu I instancji oraz pobieżnej analizy zarzutów podniesionych przez stronę. Uchylił się zaś od ponownego rozpoznania sprawy poprzez wnikliwe i rzetelne wyjaśnienie jej wszystkich aspektów pod kątem dopuszczalności wydania decyzja a przede wszystkim zasadności i wysokości naliczonych opłat, co kwestionowała strona w odwołaniu, a do czego był zobowiązany na mocy art. 15 k.p.a. Zgodnie bowiem z przywołanym art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, iż strona postępowania administracyjnego ma prawo żądać, aby dotycząca ją sprawa administracyjna, w przedmiocie której orzekł już organ I instancji, została merytorycznie rozpatrzona ponownie, tym razem przez organ wyższej instancji. Zgodnie z treścią art. 15 KPA postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) w wyroku z dnia 24 stycznia 2018 r. (sygn. akt II OSK 1491/17) ,,Decyzja (postanowienie) organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja (postanowienie) organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym. " W kontekście przedmiotowej sprawy zasadnym jest przywołanie w tym miejscu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: WSA) VI Gdańsku z dnia 24 stycznia 2018 r. (sygn. akt II SA/Gd 716/17), w którym stwierdzono m.in. ,,zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego wart. 138 § 2 kp.a. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Organ odwoławczy bowiem rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Przy tym ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ pierwszej instancji." Mając na względzie literalne brzmienie przywołanego art. 15 oraz stanowisko sądów administracyjnych (wskazane wyroki stanowią przykład ugruntowanej linii orzeczniczej w zakresie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) Sąd uznał za zasadny podniesiony przez stronę skarżącą zarzut naruszenia w sprawie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nie sposób bowiem uznać, że zaskarżona decyzja stanowi wynik ponownego zbadania sprawy. Z analizy decyzji DGLP wynika wprost, że organ ograniczył się do generalnego zaakceptowania stanowiska RDLP oraz ogólnego odrzucenia stanowiska Skarżącej wyrażonego w odwołaniu. Organ w ogóle nie dokonał oceny, analizy zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem zasadności wydania zaskarżonej decyzji, jak również wysokości i podstaw naliczonych w konsekwencji jej wydania opłat. Wywody organu ograniczają się jedynie do pobieżnego odniesienia się do zarzutów wskazanych w odwołaniu oraz wskazania, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Podnieść zatem należy, iż obowiązkiem organu odwoławczego było dokonanie oceny prawnej i faktycznej sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami. Powyższym obowiązkom, w ocenie Sądu organ orzekający w sprawie uchybił. Analiza treści zaskarżonej decyzji, jak słusznie wskazała strona skarżąca prowadzi również do wniosku, że nie spełnia ona wymogów wynikających z art. 107 k.p.a - w szczególności § 1 pkt 6. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika , że organ odwoławczy uznał za prawidłowe stanowisko RDLP. Nie wyjaśnił jednak na jakiej podstawie, w oparciu o jakie konkretnie dowody do takiego uznania doszło. Jak wskazał WSA w Warszawie (wyrok z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 535/17) "... konstrukcja prawidłowego uzasadnienia powinna spełniać szereg postulatów odnośnie do treści i formy, które powinny być zróżnicowane w zależności od charakteru decyzji oraz stadium i trybu postępowania administracyjnego. Cechy dobrego uzasadnienia to logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość i prostota ujęcia oraz kompletność motywów." Jak wskazano powyżej z treści zaskarżonej decyzji nie sposób wywieść motywów rozstrzygnięcia DGLP. Nie sposób również wywieść na jakiej podstawie DGLP nie uznał zasadności stanowiska Skarżącej przedstawionego w odwołaniu. Mając na uwadze, że w ocenie Sądu sprawa wymaga ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy, Sąd nie badał zasadności wydania w niniejszej sprawie decyzji w oparciu o art. 28 ust. 2 uogril, oraz prawidłowości naliczonych opłat, bowiem należy to do obowiązku organu odwoławczego, który zobligowany będzie ponownie rozpoznać sprawę zgodnie z art. 15 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 i 205 ww. ustawy.