IV SA/Wa 1402/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2013 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego M. K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy postanowienie działającego z upoważnienia Prezydenta W. [...] Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2010 r., którym odmówiono uzgodnienia, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego z garażem oraz zjazdem z ul [...], na terenie obejmującym działki nr ew. [...], [...], [...], [...] i część działki nr ew. [...] (numery działek wskazane według treści skarżonego postanowienia) w [...] W. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma ustalenie zakresu ochrony konserwatorskiej obszaru objętego inwestycją, a w konsekwencji wyjaśnienie, z czego wynikają kompetencje organu ochrony zabytków do wypowiadania się w tej sprawie. Stosownie do art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), formami ochrony zabytków są: wpis do rejestru zabytków, uznanie za pomnik historii, utworzenie parku kulturowego oraz ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Organ w I. Instancji w zaskarżonym postanowieniu powołał się na decyzję Konserwatora W. z [...] lipca 1965 r. o wpisaniu do rejestru zabytków, pod nr [...], "park [...], ul. [...]", zwaną dalej "decyzją z 1965 roku". Organ odwoławczy odnotował, że w decyzji tej nie wskazano zakresu wpisu parku [...] i w tym względzie brak jest jakichkolwiek wskazań. Niemniej jednak, na podstawie zgromadzonej dokumentacji nie ulegało wątpliwości, że przedmiotowe działki należą do obszaru zabytkowego parku. W szczególności świadczy o tym wskazany przez organ I. instancji plan założeń ogrodowych z XVIII w. [...] (maszynopis w Biurze [...] Konserwatora Zabytków). Należy zatem stwierdzić, że teren ten od początku był elementem założenia pałacowo-parkowego i mimo odrębnej własności stanowi wraz z pałacem historyczną, integralną całość. Zdaniem Ministra, kompetencje do orzekania w przedmiotowej sprawie dla organu ochrony zabytków wynikają z faktu, że nowa zabudowa ma być na terenie historycznego parku, objętego ochroną konserwatorską na podstawie decyzji z 1965 roku. Z kolei przywoływane przez Stronę postanowienie Ministra z [...] kwietnia 2010 r. nie podważa stanowiska [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz [...] Konserwatora Zabytków, co do obszaru zabytkowego parku [...]. Powodem uchylenia postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2008 r., wyjaśniającego treść decyzji o wpisaniu do rejestru zabytków parku [...] było stwierdzenie braku podstawy prawnej do wyjaśnienia treści decyzji. Nie doszło zatem to zakwestionowania ustaleń merytorycznych. Za trafną uznał Minister ocenę organu I. instancji, że proponowana zabudowa na terenie parku byłaby niedopuszczalna – byłaby całkowicie sprzeczna z historycznym zamysłem kompozycyjnym a zabudowa, niezwiązana w żaden sposób z pałacem, spowoduje zaburzenie historycznych relacji przestrzennych i funkcjonalnych w obrębie założenia pałacowo-parkowego oraz spowoduje zasłonięcie widoku na pałac, co uzasadniało odmowę uzgodnienia. Skargę na postanowienie wniósł p. M. K.– wnioskodawca ustalenia warunków zabudowy - wnosząc o uchylenie postanowień obu instancji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego. Skarżący zakwestionował ustalenie organów, iż należące do niego działki nr ew. [...] i [...] należą do chronionego prawnie parku [...]. Organ administracji wniósł o oddalenie skargi. Wyrokiem z 27 czerwca 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wa 822/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W następstwie wniesienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 maja 2013 r. (sygn. akt II OSK 2405/11) uchylił orzeczenie Sądu I. instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu orzeczenia zawarł m.in. następujące stwierdzenia: - istotą powstałego w rozpoznawanej sprawie sporu jest to, czy nieruchomości skarżącego, w stosunku do których wystąpił on o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, stanowią część obiektu zabytkowego objętego decyzją z 1965 roku, - ze względu na ponad dwustuletni okres istnienia parku [...] i różnorodne zaszłości historyczne, mające wpływ na jego rozwój, a także braki w dokumentacji związanej z objęciem go ochroną konserwatorską, sprawa wymagała znacznej wnikliwości w wyjaśnieniu przedmiotu ochrony konserwatorskiej; chodzi o stanowcze wyjaśnienie tego, jaki obszar, w jakich granicach, obejmujących które z obecnie istniejących działek ewidencyjnych – wszedł w skład parku objętego ochroną konserwatorską decyzją z 1965 r., - rozstrzygnięcie sprawy wymaga analizy treści szeregu dowodów i wydaje się, że potrzebne są do tego wiadomości specjalne; bez tych wiadomości trudno jest bowiem ustalić, czy założenia parkowe z XVIII wieku zostały zrealizowane i w jakim stopniu oraz jak mają się one do stanu z [...] lipca 1965 r. (gdy wydano decyzję) oraz do obecnie istniejącego stanu własności; kwestie te nie zostały dotychczas wystarczająco wyjaśnione, - sąd I. instancji pominął, że decyzja o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2000 r., określiła teren przyszłej inwestycji, jako "teren do granicy parku pałacowego" – a więc nie w tym parku; powołując się natomiast na argument w postaci decyzji z [...] października 2008 r., pozwalającej na ogrodzenie zespołu pałacowo-parkowego stalowym, ażurowym ogrodzeniem, Sąd nie dostrzegł, że ogrodzenie to - co wynika z zaskarżonej decyzji - nie obejmuje spornych działek, - istotne wątpliwości budzą wpisy w rejestrze zabytków dotyczące parku [...]; z dokumentu, na który powołuje się skarżący (który został załączony do akt na rozprawie przed NSA) wynika, że w rejestrze zabytków, w rubryce uwagi, wpisano w 1965 roku tylko działki nr [...] i [...] oraz w innej rubryce właścicieli tych nieruchomości; natomiast z pisma stanowiącego załącznik do rozprawy sporządzonego w 29 kwietnia 2013 r. przez uczestnika postępowania p. S. G. (tj. właściciela działki przyległej) i z załączonych do tego pisma dowodów wynika, że do ewidencji zabytków został wpisany park [...] obejmujący [...] działek ewidencyjnych, w tym będące przedmiotem postępowania działki nr ew. [...] i [...]; sprzeczność ta nie została dotychczas wyjaśniona, - Sąd I instancji: - nie rozważył, jakie znaczenie dla rozpoznawanej sprawy miało objęcie spornych nieruchomości w uchylonym już miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pośrednią strefą ochrony konserwatorskiej; - nie wyjaśnił też jak doszło do zabudowy innych, sąsiadujących z działkami nr ew. [...] i [...], nieruchomości przylegających do ulicy [...]; - nie ustosunkował się też do podniesionego zarzutu, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia wymiaru podatku od nieruchomości przyjęto, iż sporna nieruchomość nie jest zabytkiem i nie korzysta z odpowiednich zwolnień podatkowych. W dodatkowych pismach procesowych Strona skarżąca (k. 159-173 oraz k. 300-301) oraz uczestnik postępowania p. S. G. (k. 274-285) zajęli dodatkowe stanowiska w sprawie w szczególności, co do kwestii ewentualnych sprzeczności pomiędzy zapisami w dokumentacji znajdującej się u organów ochrony zabytków (kwestie dokumentacji w formie papierowej oraz danych zamieszczonych w internecie i ich charakteru). Na rozprawie (k. 307-308) Pełnomocnik skarżącego - radca prawny - zwracał uwagę, że wszelkie wątpliwość wskazane przez Naczelny Sąd Administracyjny powinny być rozwiązane przez organy administracyjne, natomiast Pełnomocnik uczestnika p. S. G. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uwzględniając zasadę związania oceną prawną wyrażoną przez Sąd II. instancji, w myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd w pierwszym rzędzie ocenił legalność zaskarżonej decyzji pod kątem kwestii wskazanych w orzeczeniu o sygn. akt II OSK 2405/11. W tym świetle zaskarżone postanowienie, zostało wydane z naruszeniem prawa procesowego, w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy i uzasadnienia orzeczenia, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Jak zauważył NSA kwestią kluczową w sprawie jest ustalenie, czy w danym przypadku było wymagane uzgodnienie z organem wyspecjalizowanym z zakresu ochrony zabytków – tu zadania w tym zakresie wykonywał w I. instancji [...] Konserwator Zabytków (orzekający w imieniu Prezydenta W. w związku z odnośnym porozumieniem z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków). Bez prawidłowego wyjaśnienia tej kwestii przedwczesne byłoby zajmowanie stanowiska, co do zasadności konkretnego rozstrzygnięcia (czy istniały przeszkody dla uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy). W myśl art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, jak i je poprzedzającego, uzgodnienie było niezbędne w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami a także tych, ujętych w gminnej ewidencji zabytków. W tym kontekście konieczne było m.in. ustalenie, czy działki gdzie ma być zlokalizowana inwestycja - w szczególności te, na których ma być realizowany budynek - nr ew. [...] i [...] - zostały objęte konkretną formą ochrony, jaką jest wpis do rejestru zabytków (pierwszy z przypadków, gdy istnieje obowiązek uzgodnienia). Ponieważ decyzja z 1965 roku, wbrew ówczesnym wymaganiom nie precyzowało granic kompleksu objętego ochroną było konieczne ustalenie tej kwestii. Jak wskazano w orzeczeniu o sygn. akt II OSK 2405/11 potrzebna jest w tym zakresie nie tylko analiza, jaki kształt miało założenie parkowe w momencie jego powstawania (w XVIII w) lecz także, w jakim zakresie historycznie układ przestrzenny został zrealizowany w istocie, a później zachowany, jako wolny od nieodwracalnych przekształceń np. w postaci trwałej zabudowy niweczącej całkowicie walory założenia przestrzennego do czasu wydania decyzji z 1965 roku. Słusznie zauważa Strona skarżąca, że skoro pierwotne (w XVIII w.) założenie parkowe miało olbrzymi obszar, to wobec tego należy uznać a priori - przyjmując że wydając decyzję w 1965 roku działano racjonalnie - iż ochroną konserwatorską (w XX w.) objęto jedynie te części założenia przestrzennego, które stanowiły nadal park, lub które nim kiedyś były a pozostając z nim nadal w powiązaniu przestrzennym mogły w dalszym ciągu stanowić część kompleksu chronionego. Z góry należy wskazać, że o nieodwracalnej utracie powiązania z założeniem historycznym nie mogłoby świadczyć samo wydzielenie części nieruchomości, jako odrębne działki ewidencyjne, Ich zbycie na rzecz różnych osób nawet na cele budowlane (być może dyktowane doraźnymi potrzebami ówczesnego właściciela), czy też czasowe - nawet całkowite - pozbawienie roślinności parkowej. Objęcie ochroną kompleksu, jako historycznie ukształtowanego założenia w przestrzeni (nie zaś wyłącznie znajdującego się na terenie parku pałacu) mogło być podyktowane także potrzebą zahamowanie zabudowy okolic obiektu zabytkowego w celu zabezpieczenia jego walorów w konkretnym otoczeniu (ekspozycja zabytkowego budynku). W takim przypadku kwestia właściwego skompensowania strat, jakie poniósł właściciel działek wydzielonych na terenie historycznego parku (czy jego następcy prawni) w wyniku ograniczenia możliwości swobodnej ich zabudowy na skutek wydania decyzji z 1965 roku - o ile przed objęciem ochroną dowolna zabudowa byłaby w świetle ówczesnych regulacji dopuszczalna - wykracza poza granice niniejszej sprawy. Jak wskazano, dla dokonania ustaleń w tym zakresie konieczna jest wnikliwa ocena stanu fatycznego na dzień wydawania decyzji z 1965 roku w tym - na co zwraca uwagę sąd II. instancji - być może wiedzy eksperckiej (wiadomości specjalnych). Nie dokonanie stosownych precyzyjnych ustaleń w tej istotnej kwestii przez organy obu instancji, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniach, skutkowało potrzebą uchylenia orzeczeń organów obu instancji. Stanowiło o uchybieniu przepisom postępowania (art. 7. 77 §. 1, art. 80 oraz 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 K.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy do tego dodać, że wobec ujawnionych w postępowaniu przed obu instancjami Sądu wątpliwościami, organy administracji powinny dodatkowo wyjaśnić, jaka jest aktualna treść gminnej ewidencji zabytków. W myśl obecnych regulacji ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami mogą się w niej znajdować również zabytki niewpisane do rejestru zabytków prowadzonego przez organ wojewódzki w myśl art. 8 (zabytki wpisywane w następstwie wydania decyzji, o której mowa w art. 9 ust. 1) – także nieuznane dotąd za zabytek decyzją administracyjną, o wpisaniu do rejestru (patrz art. 22 ust. 5 pkt 2 i 3). Gdyby przedmiotowe działki były wymienione w ewidencji gminnej, podstawą obowiązku dokonania uzgodnienia byłby odnośny wpis (drugi przypadek powstania obowiązku uzgadniania z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organy obu instancji nie zajęły dotąd stanowiska w tym zakresie w stosownej formie (w uzasadnieniu orzeczenia), stąd dokonywanie określonych ocen przez Sąd byłoby przedwczesne i prowadziło do naruszania zasady dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym, przed sądową kontrolą ostatecznego orzeczenia administracyjnego. Z uwagi na brak wystarczającego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przedwczesne byłoby zajmowanie przez Sąd stanowiska w kwestii czy doszło do naruszenia przepisów normujących zakres wymaganego uzgodnienia z organem ochrony zabytków. Odnosząc się do pozostałych kwestii wskazywanych, jako istotne w orzeczeniu o sygn. akt II OSK 2405/11, należy wskazać: - jak trafnie zauważył Sąd II. instancji z decyzji z [...] sierpnia 2000 r. oraz z [...] października 2008 r. nie wynikało, aby przedmiotowe działki nr ew. [...] i [...] były traktowane wcześniej, przez organy orzekające, jako element chronionego założenia parkowego; z treści tej z 2008 roku wnosić można nawet, że organ - dopuszczając realizację trwałego ogrodzenia oddzielającego działki nr ew. [...] i [...] od kompleksu parku - być może nie traktował ich jako część chronionego założenia przestrzennego; wypada jednak podkreślić, że późniejsze orzeczenia administracyjne, wydawane w odrębnych trybach nie mogły prowadzić do zmiany treści orzeczenia z 1965 roku - modyfikować jego skutków prawnych w postaci objęcia ochrona terenu w pewnych granicach; w tym zakresie chybione są zarzuty skargi jakoby ewentualne odmienne ustalenia organu, niż wywodzone wyłącznie z treści wskazanych decyzji z 2000 i 2008 roku, stanowiły o naruszaniu regały z art. 76 K.p.a.; z kolei późniejsze zmiany uwarunkowań faktycznych mogą mieć natomiast znaczenie dla treści orzeczenia w przedmiocie uzgodnienia – czy, wobec określonych zmian w bezpośredniej okolicy, organicznie możliwości zabudowy konkretnych działek jest faktycznie uzasadnione ochroną określonych walorów estetycznych, przestrzennych czy krajobrazowych, - objęcie w nieobowiązującym już planie działek nr ew. [...] i [...] strefą pośredniej ochrony konserwatorskiej nie może przesadzać o tym, że nie były one chronione z mocy decyzji z 1965 roku, choć wskazuje na to, że organ sporządzający i uchwalający ówcześnie ten dokument faktu takiego nie miał na uwadze; z kolei objęcie ochroną pośrednią świadczy o tym, że sporządzając plan uważano sposób zagospodarowania działek, jako istotny z punktu widzenia ochrony zabytkowych walorów założenia parkowego z pałacem, - kwestie zabudowy działek przyległych do oznaczonych nr ew. [...] i [...], w szczególności, kiedy do tego doszło może mieć istotne znaczenie w sprawie w kontekście wyjaśnienia, jakie były granice zachowanego założenia parkowego na dzień wydania decyzji z 1965 roku, co będzie przesłanką oceny, jakie racjonalne granice kompleksu miał na uwadze wyspecjalizowany organ wydając decyzję z 1965 roku; nie wyjaśnienie dotychczas tych kwestii przez organy stanowi także przesłankę wyeliminowania z obrotu zaskarżonego orzeczenia (jak i go poprzedzającego), - nie uwzględnienie ewentualnego objęcia ochroną konserwatorska działek nr ew. [...] i [...] przy wymierzaniu podatków od nieruchomości nie może przesądzać, że działki te nie były objęte taka ochroną; podatki te bowiem są ustalane m.in. na podstawie informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, z kolei zaś odnotowanie w ewidencji wpisu określonej nieruchomości do rejestru zabytków nie było ani nie jest warunkiem niezbędnym dla skuteczności decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji odniesie się do innych dodatkowych - nowych - kwestii podniesionych w toku postępowania przed sądami obu instancji. Zajmowanie obecnie, co do nich stanowiska przez Sąd byłoby przedwczesne mając na uwadze jego ustawową rolę – kontrola legalności ostatecznych orzeczeń, oraz przy uwzględnieniu, że znacznie pewnych kwestii może być uzależnione od kluczowych ustaleń w zakresie ustalenia granic w jakich park [...] został faktycznie objęty ochrona w 1965 roku. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Rozpatrując ponownie sprawę organy obu instancji będą orzekały mając na względzie ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku oraz orzeczeniu o sygn. akt II OSK 2405/11 a także zawarte w niniejszym uzasadnieniu wytyczne, co do dalszego postępowania.