IV SA/Wa 1412/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi [...] Parku Krajobrazowego na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] czerwca 2007 roku nr [...]; 2. stwierdza, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Dyrektora [...] Parku Krajobrazowego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (GDOŚ) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 i art. 106 K.p.a. oraz art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.- dalej zwanej ustawą), po rozpatrzeniu zażalenia K.P. z dnia [...] czerwca 2007 r. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...]czerwca 2007 r., znak: [...], którym odmówiono uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego na działce o nr ew. [...] położonej w obrębie [...], gmina R. na terenie obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "P. " (PLB280008), potencjalnego obszaru Natura 2000 "O." ([...]) oraz [...] Parku Krajobrazowego, uchylił postanowienie organu I instancji oraz uzgodnił realizację przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu powyższego postanowienia GDOŚ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie wymagane jest uzgodnienie wydane w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z położeniem planowanej inwestycji w granicach: obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "P. " wyznaczonego Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr 229, poz. 2313 ze zm. - dalej zwanym rozporządzeniem), potencjalnego obszaru Natura 2000 "O. " oraz [...] Parku Krajobrazowego powołanego na mocy Rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. U. Woj. [...] Nr [....] poz. 506 - dalej zwanym rozporządzeniem Wojewody). Organ wskazał nadto, iż obszar "O. " nie był w momencie rozpatrywania sprawy przez organ I instancji jak i nie jest obecnie obszarem proponowanym w rozumieniu 1 art. 27 ustawy o ochronie przyrody i nie ma statusu potencjalnego obszaru Natura 2000. GDOŚ podniósł, iż - w jego opinii - organ I instancji błędnie powołał się na zapisy projektu dotychczas niezatwierdzonego planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego. Wskazał ponadto, iż także zapisy planu ochrony parku obowiązujące na mocy rozporządzenia, nie mogą wprowadzać obostrzeń przekraczających uprawnienia ustawowe. Na poparcie swojego stanowiska przywołał art. 56 w związku z art. 64 ustawy wskazujący, iż nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, który to przepis stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, ze organ nie może wprowadzić do decyzji ustaleń nie mających oparcia w wyraźnie wskazanej normie pranej. Wskazał także, iż zapisy planu ochrony wprowadzające ograniczenia w odniesieniu do zabudowy kubaturowej w parku krajobrazowym stanowią ograniczenie prawa własności, które zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP może być wprowadzone jedynie w drodze ustawy. Ponieważ ustawodawca przewidział katalog zakazów jakie mogą być wprowadzone na obszarze parku krajobrazowego zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zakazy czy też ograniczenia, mogą być wprowadzone wyłącznie w rozporządzeniu Wojewody. Biorąc pod uwagę powyższe błędne jest - w ocenie organu - podnoszenie kwestii niezgodności z zasadami zrównoważonego rozwoju w myśl art. 16 ust. 1 i art. 5 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody oraz argumentowany przez Dyrektora [...] Parku Krajobrazowego brak odniesienia się do art. 73 ustawy Prawo ochrony środowiska, czyli nieuwzględnienia w projekcie decyzji o warunkach zabudowy ograniczenia wynikającego z ustanowienia w trybie ustawy o ochronie przyrody [...] Parku Krajobrazowego. Odnosząc się do argumentów dotyczących ochrony krajobrazu, organ wskazał, iż zostały one oparte na ogólnych przepisach Europejskiej Konwencji Krajobrazowej, które nie zostały dotychczas przeniesione do systemu prawa krajowego. Nie mogą więc stanowić bezpośredniej podstawy rozstrzygania spraw indywidualnych. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu błędnego powołania się na obszar Natura 2000, GDOŚ wskazał, że organ I instancji nie przedstawił argumentów przemawiających za tym, że planowane przedsięwzięcie będzie miało znaczący wpływ na obszar Natura 2000 "P. ", a jedynie stwierdził fakt lokalizacji planowanej inwestycji w granicach wymienionych obszarów. Powyższy zarzut jest 2 zatem nieistotny z uwagi na ekonomikę procesową postępowania. Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. (data nadania skargi w urzędzie pocztowym) Dyrektor [...] Parku Krajobrazowego skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił, iż: * przedmiotowe postępowanie administracyjne powinno odnosić się wyłącznie do kategorii merytorycznych związanych z ochroną przyrody, a nie ogólnych argumentów prawnych, które nie mogą być podstawą rozstrzygnięcia; * przedmiotowa działka położona jest poza wszelka zabudową, na otwartym terenie pól, łąk i pastwisk, terenach żerowiskowych dla lokalnych populacji rzadkich ptaków chronionych takich jak: kania ruda, błotniak zbożowy, błotniak stawowy, żuraw i bocian biały oraz biotopu lęgowego derkacza - gatunków z załącznika I Dyrektywy Ptasiej, a także na szlaku migracji i bytowania innych grup zwierząt (ssaków, gadów, płazów), w tym szczególnie chronionych - kumaka nizinnego i rzekotki drzewnej; - realizacja inwestycji bezpowrotnie zniszczy walory krajobrazowe pochodzenia polodowcowego i stworzy precedens do zabudowy wszystkich terenów otwartych parku, co stanowi naruszenie art. 5 pkt 8, art. 16 ust. 1 i art. 105 ust. 4 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. W odpowiedzi na skargę GDOŚ podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 21 stycznia 201 Or. reprezentująca [...] Park Krajobrazowy A.K. pełniąca obowiązki Dyrektora Parku zarzuciła ponadto, iż w przypadku realizacji przedmiotowej inwestycji może dojść do naruszenia postanowień Rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006r. tj. § 3 pkt 1 ppkt 7 zakazującego wznoszenia nowych obiektów budowlanych w strefie 100 metrów od zbiorników wodnych oraz § 3 pkt 1 ppkt 5 dotyczącego zakazu niszczenia rzeźby terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m. in. w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 3 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 w/w ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżone postanowienie w oparciu o powyższe kryteria Sąd doszedł do przekonania, iż w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy administracji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego do czego zobowiązane są na podstawie art. 7 i 77 k.p.a., nie wykazując należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Fakt, iż niniejszej postępowanie toczyło się w ramach postępowania uzgodnieniowego, nie zwalnia orzekających organów z obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i ustalenia stanu faktycznego przed wydaniem rozstrzygnięcia. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. odmawiające uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego na działce o nr ew. [...] położonej w obrębie [...], gmina R. na terenie obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "P. " ([...]), potencjalnego obszaru Natura 2000 "O. " ([...]) oraz [...] Parku Krajobrazowego i uzgodnił realizację przedmiotowej inwestycji. Podstawę dokonania uzgodnień w niniejszej sprawie stanowił art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z położeniem planowanej inwestycji w granicach: obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "P. " , potencjalnego obszaru Natura 2000 "O." oraz [...] Parku Krajobrazowego. Zdaniem Sądu zgodzić należy się z Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, iż wyłącznej podstawy odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy nie mógł stanowić fakt, iż planowana inwestycja położona jest m.in. w granicach obszaru specjalnej potencjalnego obszaru Natura 2000 "O. ", 4 zwłaszcza że obszar "O. " nie był w momencie rozpatrywania sprawy i nie jest obecnie obszarem proponowanym w rozumieniu art. 27 ustawy o ochronie przyrody, a tym samym nie ma statusu potencjalnego obszaru Natura 2000. Zasadnie również GDOŚ podniósł, iż organ I instancji odmawiając uzgodnienia błędnie powołał się na zapisy projektu dotychczas niezatwierdzonego planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego. Wskazał ponadto, iż zapisy takiego planu nie mogą wprowadzać obostrzeń przekraczających uprawnienia ustawowe. Z uwagi jednak na fakt położenia działki nr [...] z obrębu [...] gmina R. na terenie [...] Parku Krajobrazowego oraz na terenie obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "P. " ([...]), wyjaśnienia wymaga czy planowana inwestycja może negatywnie oddziaływać na chronioną prawem przyrodę i czy jej realizacja na tym terenie jest dopuszczalna. W ocenie Sądu na obecnym etapie postępowania z uwagi na brak ustalenia stanu faktycznego sprawy nie jest możliwe udzielnie odpowiedzi na to pytanie. Zarówno orzekający w pierwszej instancji Wojewoda [...] jak i skarżący [...] Park Krajobrazowy podnoszą, iż miejscowość w której planowana jest przedmiotowa inwestycja to osada o tradycyjnej zabudowie i architekturze mazurskiej, a teren ten charakteryzuje się szczególnymi walorami przyrodniczymi oraz krajobrazowymi. Natomiast inwestorka w zażaleniu na postanowienie Wojewody podnosiła, iż przedmiotowy obszar to typowe pastwisko, gdzie wypasane jest bydło, a sama działka nr [...] usytuowana jest w pobliżu istniejących zabudowań gospodarskich. Ponadto teren ten jest nawożony nawozami sztucznymi, wałowany, wyrównywany bronami i zdaniem K.W. na takim terenie nie mogą występować siedliska zwierząt oraz chronionej roślinności. Podnosiła, iż w bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się droga o dużym nasilenie ruchu, a odległość od lasu wynosi około 1 km. K.W. wskazała ponadto, iż znajdujące się na tym terenie 100-letnie domy remontowane są nowoczesnymi metodami. Pomimo wskazanych rozbieżności co do położenia i zagospodarowania spornego terenu, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie przeprowadzając w sprawie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, po upływie dwóch lat od wydania postanowienia przez organ pierwszej instancji wydał w sprawie postanowienie uzgadniające przedmiotową inwestycję. Z uwagi na powyższe zdaniem Sądu jednoznacznego wyjaśnienia wymaga, 5 więc to, czy jak podnosi strona skarżąca przedmiotowa działka położona jest poza wszelką zabudową, na otwartym terenie pól, łąk i pastwisk, terenach żerowiskowych dla lokalnych populacji rzadkich ptaków chronionych takich jak: kania ruda, błotniak zbożowy, błotniak stawowy, żuraw i bocian biały oraz biotopu lęgowego derkacza -gatunków z załącznika I Dyrektywy Ptasiej, a także na szlaku migracji i bytowania innych grup zwierząt (ssaków, gadów, płazów), w tym szczególnie chronionych -kumaka nizinnego i rzekotki drzewnej, a ponadto realizacja inwestycji bezpowrotnie zniszczy walory krajobrazowe pochodzenia polodowcowego i stworzy precedens do zabudowy wszystkich terenów otwartych parku. Czy też w istocie są to tereny zabudowane i wykorzystywane głównie rolniczo. Zadaniem organów jest dokonanie analizy wpływu inwestycji na obszary Natura 2000 oraz [...] Park Krajobrazowy i wyjaśnienie czy w związku z tym charakter przedsięwzięcia (budynek jednorodzinny i budynek gospodarczy) może negatywnie oddziaływać na te obszary. Ponadto organy winny dokonać oceny czy planowana inwestycja nie będzie naruszała postanowień Rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w tym § 3 pkt 1 ppkt 7 zakazującego wznoszenia nowych obiektów budowlanych w strefie 100 metrów od zbiorników wodnych oraz § 3 pkt 1 ppkt 5 dotyczącego zakazu niszczenia rzeźby terenu. Poczynione przez organy ustalenia muszą znaleźć odzwierciedlenie w treści wydanych rozstrzygnięć nie zaś w odpowiedzi na skargę, która nie podlega kontroli Sądu. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, iż sprawa wymaga ponownej analizy we wskazanym wyżej kierunku. Aby zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich zarzutów stawianych przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed 6 sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.