IV SA/Wa 1422/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2009 r. sprawy ze skargi V. Sp. z o.o. z siedzibą w P. i Z. B. na uchwałę Rady Miasta J. z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - IV SA/Wa 1422/09 UZASADNIENIE "V." sp. z o. o. w P. i Z. B., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "P."w J., wnieśli w dniu [...] czerwca 2008 r. skargę na uchwałę Rady Miasta J. nr [...] z dnia [...] maja 2003 r., w sprawie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. -etap III A. Skarga dotyczyła działek o numerach [...],[...],[...] i [...] z obrębu nr [...] w J., z uwagi na objęcie tych działek ustaleniami właściwymi dla obszaru oznaczonego symbolem [...]. Skarżący poinformowali, że nie otrzymali odpowiedzi na złożone w dniu [...] kwietnia 2008 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej "u. sam. gm.". Na uzasadnienie skarżący podali, że w uchwale pominięto znane władzom miasta J. faktyczne zagospodarowanie działek o numerach [...],[...],[...] i [...] z obrębu nr [...] w J. lub ich części, które zostało dokonane zgodnie z decyzjami, wydanymi przez władze miasta J. Decyzje te przesądziły o przyszłym zagospodarowaniu przedmiotowych działek lub ich części oraz działek sąsiednich. W szczególności w zaskarżonej uchwale pominięto następstwa wybudowania przez skarżącego Z. B. na części działek nr [...] i [...] leśnego parkingu miejskiego wraz z drogą dojazdową do ul. [...], a zarazem z drogą pożarową, przede wszystkim dla działek nr [...] i [...] z budynkami, w których od 1977 r. do chwili obecnej funkcjonuje wpisane do ewidencji działalności gospodarczej przedsiębiorstwo, prowadzone przez skarżącego Z. B. W związku z powyższym skarżący wnieśli o doprowadzenie do zgodności zaskarżonej uchwały z wydanymi dla Z. B. następującymi decyzjami władz miasta J.: decyzją z dnia [...] maja 1990 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1 miejskiego parkingu leśnego wraz z drogą dojazdową na częściach działek nr [...] i [...] oraz poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] października 1989 r. [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji w postaci powyższego parkingu leśnego wraz z drogą dojazdową. W skardze zaznaczono ponadto, że "V." sp. z o. o. w P. jest właścicielem sąsiadującej z działką nr [...], zabudowanej budynkiem gospodarczym działki nr [...], w wyniku wniesienia jej do tej spółki aportem w 1996 r. przez Z. B. oraz użytkownikiem wieczystym działki nr [...] w wyniku wniesienia jej do tej spółki aportem w 1996 r. przez Z. B. i A. B. Działki te wniesione zostały do "V." sp. z o. o. w P. ze świadomością, że istnieje odpowiedni dostęp do ul. [...] dla wniesionych aportem działek, poprzez legalnie wybudowany przez Z. B. miejski parking leśny wraz z drogą dojazdową, na bezpośrednio sąsiadujących działkach nr [...] i [...] oraz, że na wniesionych aportem nieruchomościach nadal będzie prowadzona działalność gospodarcza przez Z. B. na podstawie umów, zawartych z "V." sp. z o. o. w P. Skarżący zarzucili, że w dniu [...] października 1989 r. obowiązywał zatwierdzony uchwałą nr [...]Miejskiej Rady Narodowej w J. z dnia [...] marca 1989 r. miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta J., co rodzi domniemanie, iż wyżej wymieniona decyzja z dnia [...] października 1989 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji, była zgodna z ustaleniami tego planu, przynajmniej w jego pierwotnej wersji. Decyzja ta w ocenie skarżących nie utraciła mocy, skoro na jej podstawie wydano pozwolenie na budowę, a później uchwalono zmiany planu niezgodne z tymi decyzjami. Ponadto podniesiono, iż pozwolenie na budowę z dnia [...] maja 1990 r. nigdy nie utraciło mocy obowiązującej, co rodzi domniemanie, iż dana inwestycja jest jeszcze w toku lub już została zrealizowana. W tej sytuacji obojętne jest, czy nastąpiło zgłoszenie zakończenia tej inwestycji. Zdaniem skarżących, władze lokalne, przy sporządzaniu projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i zmian takich planów, powinny uwzględniać istnienie, a zwłaszcza realizację już wydanych pozwoleń na budowę, chyba że są przekonane o konieczności przeznaczenia terenu zabudowanej przez inwestora nieruchomości na cele publiczne, a w danym przypadku na cele publiczne inne, niż wynikające z decyzji z dnia [...] października 1989 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji i pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 1990 r. Natomiast z aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr [...] i [...] nie wynika, aby w tym planie został uwzględniony fakt legalnego wybudowania przez Z. B. miejskiego parkingu leśnego wraz z drogą dojazdową na tych działkach, służącą dojazdowi do prowadzonego przez Z. B. przedsiębiorstwa, zlokalizowanego na sąsiadujących z nimi działkami nr [...]i [...], które mają dostęp do ul. [...] wyłącznie poprzez działki nr [...] i [...]. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności części uchwały Rady Miasta J. nr [...] z dnia [...] maja 2003 r. w sprawie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. - etap III A w zakresie dotyczącym działek o numerach [...],[...],[...] i [...] z obrębu nr [...] w J. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej w zakresie działek nr [...] i [...] z uwagi na to, że skarżący nie legitymują się tytułami własności do tych działek. Organ wniósł o oddalenie skargi w zakresie działek [...] i [...], ponieważ znajdujące się na nich obiekty zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę, a prowadzenie w nich działalności gospodarczej nie legalizuje samowoli budowlanej, gdyż dokonuje się ono na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Organem właściwym do zalegalizowania samowoli budowlanej nie jest Burmistrz Miasta J., lecz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. Wyrokiem z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1205/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę V. Sp. z o.o. z siedzibą w P. i Z. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P. na uchwałę nr [...] Rady Miasta J. z dnia [...] maja 2003 r. w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. - etap III A. W uzasadnieniu orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w odniesieniu do działek nr [...] i [...] z obrębu nr [...] w J ., skarżący nie dysponują prawem własności ani też prawem użytkowania wieczystego i w związku z tym zaskarżona uchwała nie może naruszać ich interesu prawnego w tym zakresie. Odnośnie działek o numerach [...] i [...] z ww. obrębu, Sąd uznał, że zmiana planu, dokonana zaskarżoną uchwałą nr [...] Rady Miasta J. z dnia [...] maja 2003 r., nie spowodowała naruszenia interesu prawnego skarżących w odniesieniu do działek o numerach [...] i [...] z obrębu nr [...] w J. Od powyższego wyroku V. Sp. z o.o. z siedzibą w P. i Z. B. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą P. złożyli skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 1205/08 z dnia 4 listopada 2008 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które zdaniem skarżących miały istotny wpływ na wynik sprawy. Jako podstawy zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazano naruszenie przepisów art. 91 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 2, i z art. 12 tej ustawy, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Jako zarzut naruszenia prawa materialnego podniesiono naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 140, 144 i 233 k.c. w związku z art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 16 § 1 i § 2 oraz art. 110 k.p.a., odczytywanym w związku z art. 43 ust. 4 oraz art. 46 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.), a także w związku z art. 35 ust. 1, ust. 2, ust. 3 oraz art. 46a ust. 1, art. 47 i art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Pismem z dnia 9 lutego 2009 r. Rada Miasta J. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie mimo, że przeważającą część zarzutów skargi uznał za nie mającą usprawiedliwionych podstaw i wynikającą z niezrozumienia przez skarżących konstrukcji skargi z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)- Wypowiadając się na temat działek oznaczonych nr [...] i [...] z obrębu [...] w J. NSA uznał, że skarżący, nie będąc właścicielami ani użytkownikami wieczystymi tych działek, nie wykazali naruszenia interesu prawem chronionego. Natomiast w przypadku działek o nr [...] i [...], skoro skarżąca spółka jest ich właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, ma interes prawny w zaskarżeniu planu w tym zakresie. Gmina, dysponując uprawnieniami do ustalania przeznaczenia terenów, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, ma prawo do podejmowania w tej mierze własnych rozstrzygnięć, choć musi to czynić w zgodzie z obowiązującym prawem, nie nadużywając przyznanego jej władztwa. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż Sąd pierwszej instancji błędnie wyłożył i zastosował w sprawie normę art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd ten ma ocenić, czy zaskarżona uchwała o zmianie przedmiotowego planu jest zgodna z prawem, i czy gmina działała w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, jaką niewątpliwie jest uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może wnieść do sądu administracyjnego ten, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone skarżoną uchwałą, jeśli wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa i wezwanie to okaże się bezskuteczne. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, naruszenie interesu prawnego skarżącego jest warunkiem rozpoznania sprawy (oceny zgodności planu z prawem), przy czym podkreślenia wymaga fakt, że chodzi o naruszenie interesu prawem chronionego, a nie każdego interesu faktycznego skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny może dokonać oceny zgodności uchwały rady gminy z prawem dopiero wówczas gdy stwierdzi, że interes skarżącego, znajdujący ochronę w konkretnej normie prawnej, został naruszony. 5 Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarżący nie mają interesu prawnego w złożeniu skargi w części, dotyczącej działek, oznaczonych nr [...] i [...] z obrębu [...] w J., kwestia ta pozostawała poza zakresem zainteresowań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Przedmiotem zainteresowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stała się zatem ocena skargi co do działek o nr [...] i [...], gdyż skarżący są ich właścicielem lub użytkownikiem wieczystym. Zadaniem Sądu, orzekającego podczas ponownego rozpoznawania sprawy była ocena, czy sytuacja prawno-planistyczna tychże działek się zmieniła. W planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym przed zmianą, dokonaną zaskarżoną uchwałą, przedmiotowe działki znajdowały się w strefie lasów ochronnych, gdzie dopuszczona była jedynie czasowa adaptacja istniejącej zabudowy mieszkaniowej, a po zmianie planu podstawowym przeznaczeniem obszaru pozostał las, ale dopuszczono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a nie tylko jej adaptację. W tej sytuacji skarżący nie mieli uzasadnionych podstaw oczekiwać, że sytuacja prawno-planistyczna działek się zmieni. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, oczekiwanie na zmianę sytuacji prawno-planistycznej działek nie oznacza obowiązku gminy dokonania oczekiwanych zmian. Gmina, dysponując uprawnieniami do ustalania przeznaczenia terenów, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, ma prawo do podejmowania w tej mierze własnych rozstrzygnięć, choć musi to czynić w zgodzie z obowiązującym prawem, nie nadużywając przyznanego jej władztwa. W wyniku wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny miał ocenić, czy zaskarżona uchwała o zmianie przedmiotowego planu jest zgodna z prawem, a gmina działała w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego. Na tak postawione zapytanie, po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego, należy odpowiedzieć twierdząco. Rada Miasta J., tworząc zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego, działała w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego. Podkreślenia wymaga, że porównanie kolejno obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących w J., prowadzi do wniosku o konsekwentnym określaniu przeznaczenia spornego terenu. Zgodnie z najwcześniejszym z przedstawionych planów, zatwierdzonym uchwałą z dnia [...].05.1980r., teren działek [...] i [...] przeznaczony był pod lasy ochronne, przy czym tylko działka [...] znajdowała się w linii zabudowy jednorodzinnej, z zaznaczeniem, że jest to rejon istniejącego zainwestowania na czas amortyzacji. Pod rządami tej uchwały Z. B. w dniu [...].07.1982 wydano zezwolenie na budowę budynku mieszkalno- warsztatowego (vide k.169). Z. B. w dniu [...].04.1984 przystąpił do przystąpienia użytkowania budynku (tylko) warsztatowego (vide k.171). Następne decyzje (np. z dnia [...].09.1988, zatwierdzająca plan realizacji inwestycji na działce skarżącego i zezwalająca na budowę budynku warsztatowego), zezwolenia, w tym zezwolenie z dnia [...].10.1988, wyłączające z produkcji leśnej gruntów leśnych, położonych na działce [...], dotyczyły już tylko budynku warsztatowego. Następny plan zagospodarowania przestrzennego został zatwierdzony uchwałą z dnia [...].03.1989r., teren działek [...] i [...] przeznaczony był pod lasy ochronne. Tereny te wyłączono z nowego zainwestowania i pozostawiono w gospodarce leśnej. Ustalono jednocześnie czasową adaptację w stosunku do istniejącej zabudowy mieszkaniowej, znajdującej się na terenach lasów ochronnych, przy założeniu docelowej likwidacji (bez doprecyzowania w planie jej horyzontu czasowego) zabudowy i przywrócenia zainwestowanych działek użytkowaniu leśnemu z tym, że w okresie adaptacji czasowej istnieje możliwość dokonywania remontów, poprawy standardu wyposażenia lub przebudowy budynków bez prawa ich wymiany czy wprowadzania nowych budynków mieszkalnych oraz wtórnych podziałów działek. Kolejny plan zagospodarowania przestrzennego został zatwierdzony uchwałą z dnia [...].11.1994r., teren działek [...] i [...] przeznaczony był pod lasy ochronne. Tereny te wyłączono z nowego zainwestowania i pozostawiono w gospodarce leśnej. Ustalono jednocześnie czasową adaptację w stosunku do istniejącej zabudowy mieszkaniowej, znajdującej się na terenach lasów ochronnych, przy założeniu docelowej likwidacji (bez doprecyzowania w planie jej horyzontu czasowego) zabudowy i przywrócenia zainwestowanych działek użytkowaniu leśnemu z tym, że w okresie adaptacji czasowej istnieje możliwość dokonywania remontów, poprawy standardu wyposażenia lub przebudowy budynków bez prawa ich wymiany na całkowicie nowe czy wprowadzania nowych budynków mieszkalnych oraz wtórnych podziałów działek. Zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą z dnia [...].05.2003r., teren działek [...] i [...] przeznaczył pod lasy, z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, realizowanej w formie zabudowy wolnostojącej lub bliźniaczej. Porównanie i analiza kolejno obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego, dotyczących zaskarżonego terenu, zmusza do wniosku, że uchwalając zaskarżony plan, bez wątpienia Rada Miasta J. nie przekroczyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Uchwała z dnia [...].05.2003r. jest zgodna z prawem. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżących, iż należy brać pod uwagę treść i wykonywanie prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego N. Sp. z o.o. w P. do działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] z obrębu nr [...] w J. i związanych z nimi budynków i urządzeń oraz związanych z tymi prawami rzeczowymi praw publicznych, między innymi tej spółki i przedsiębiorstwa Z. Bogusza. Ustalenia planów miejscowych, pod rządami których wydawano pozwolenia na budowę budynku mieszkalno- warsztatowego, były konsekwentne i nie przewidywały na tym terenie prowadzenia budowy tego typu. Kwestia ważności decyzji dotyczących pozwoleń na budowę wymyka się spod kontroli Sądu orzekającego w sprawie niniejszej, na marginesie tylko, dla jasności wywodu wspomnieć należy, iż pełnomocnik Miasta J. stwierdził, iż z uwagi na upływ czasu nie może toczyć się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wydanych Z. B,, podjęto kroki w celu stwierdzenia, że zostały one wydane z naruszeniem prawa. Brak jest więc podstaw do uznania, podnoszonego w skardze, domniemania zgodności tych budowli z ówcześnie obowiązującym miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego. W wyroku z dnia z dnia 24 października 2008 r. (II SA/Kr 429/08, LEX nr 506902), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że samo znajdowanie się czyjejś nieruchomości na obszarze objętym planem nie może od razu wskazywać na to, że dany plan narusza czyjeś prawo własności. Dla wykazania takiego naruszenia trzeba wskazać normę planu, która dotyczy danej nieruchomości w taki sposób, że ogranicza prawa ich właścicieli. Również w wyroku z dnia z dnia 22 października 2008 r. (II SA/Gd 492/08, LEX nr 499841), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem tego interesu lub uprawnienia spowodowanego zaskarżoną uchwałą. W sprawie niniejszej należy stwierdzić, że wskutek wprowadzenia planu nie ograniczono praw właścicieli, a prawo własności skarżących na zostało naruszone. Mając na uwadze powyższe rozważania należy podkreślić, że skarżący nie mają interesu prawnego w zaskarżeniu planu w części, dotyczącej działek [...] i [...], gdyż nie są ich właścicielami ani użytkownikami wieczystymi. W części, dotyczącej działek [...] i [...] zaskarżona uchwała jest prawidłowa, zgodna z obowiązującymi w tej mierze przepisami, a Rada Miasta J., uchwalając plan, nie przekroczyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.