IV SA/Wa 1422/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "Z." z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału na prawach strony - oddala skargę - IV SA/Wa 1422/12 UZASADNIENIE I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia "Z." (dalej "Stowarzyszenia") na postanowienie Prezydenta W. (dalej "Prezydenta") z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], orzekające o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony we wszczętym na wniosek spółki M. (dalej "inwestor") postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie garaży wraz z towarzyszącą infrastrukturą, o powierzchni nie mniejszej niż 0,5 ha (dalej "planowane przedsięwzięcie"), w ramach realizacji przedsięwzięcia - zespół zabudowy pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, wolno stojących z garażami podziemnymi o powierzchni powyżej 5000 metrów kwadratowych na działce ewidencyjnej nr [...], obręb [...] w rejonie ulicy [...] w [...] (dalej "teren inwestycji"), utrzymało postanowienie Prezydenta w mocy. II. Zaskarżone postanowienie SKO zapadło w następującym stanie faktycznym: 1. W dniu [...] sierpnia 2011 r. inwestor wystąpił do Prezydenta z wnioskiem o wydanie środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia. 2. Pismem złożonym w dniu [...] grudnia 2011 r. Stowarzyszenie, nie biorące udziału w postępowaniu na prawach strony, wystąpiło o przeprowadzenie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, ze względu na lokalizację przedmiotowego przedsięwzięcia - rejon wrażliwy ze względu na występowanie obszaru najwyższej ochrony (ONO) zbiornika wód podziemnych [...] nr [...] oraz słabą izolacyjność gruntów, możliwość kumulowania się oddziaływań, uciążliwość akustyczną ruchu samochodowego, a także brak miejskiej sieci kanalizacyjnej. 3. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Prezydent odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. 3. Pismem złożonym w dniu [...] lutego 2012 r., uzupełnionym w dniu 5 marca 2012 r. Stowarzyszenie wniosło o dopuszczenie go, na podstawie art.31 § 1 pkt 2 k.p.a., do postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. 4. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prezydent odmówił Stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. Uzasadniając odmowne załatwienie wniosku Stowarzyszenia, Prezydent wskazał w szczególności, co następuje: - argumenty, na które powołało się Stowarzyszenie, wnosząc o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, pokrywają się z argumentacją zawartą w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r., wnoszącym o przeprowadzenie w sprawie oceny środowiskowej, - postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. odstąpiono od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, - postanowienie to wydano po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] W (dalej "PPIS") oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. (dalej "RDOŚ"), stwierdzających zgodnie brak potrzeby przeprowadzenia oceny środowiskowej, - do realizacji planowanego przedsięwzięcia nie zgłosił również zastrzeżeń [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, w świetle powyższych okoliczności brak podstaw do przyjęcia, że dopuszczenie Stowarzyszenia do postępowania pozostaje w interesie społecznym. 5. Stowarzyszenie wniosło do SKO zażalenie na postanowienie Prezydenta. III. Rozpatrzywszy zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. zażalenie Stowarzyszenia na postanowienie Prezydenta, SKO utrzymało postanowienie Prezydenta w mocy. Podzielając stanowisko Prezydenta odnośnie braku spełnienia się w niniejszej sprawie wymaganej przepisem art.31 § 1 k.p.a. przesłanki przemawiania interesu społecznego za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, SKO wskazało w szczególności, co następuje: - w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego przy ocenie spełnienia się przesłanek, upoważniających organizację społeczną do żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym, nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, - zastrzeżenia z zakresu ochrony środowiska, podnoszone przez Stowarzyszenie we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, zostały rozważone w postępowaniu zakończonym postanowieniem Prezydenta z dnia [...] stycznia 2012 r., stwierdzającym brak potrzeby przeprowadzenia w niniejszej sprawie oceny środowiskowej, - w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2012 r. niezasadność zastrzeżeń, o których mowa powyżej, została wykazana, - argumentacja Stowarzyszenia, mająca uzasadnić jego udział w postępowaniu jest ogólnikowa. IV. Stowarzyszenie wniosło do Sądu skargę na postanowienie SKO, zarzucając rozstrzygnięciu niezgodność z prawem. Uzasadniając własne stanowisko, Stowarzyszenie podniosło w szczególności, co następuje: - w niniejszej sprawie spełnione zostały skonkretyzowane kryteria istnienia interesu publicznego, przemawiającego za dopuszczeniem organizacji społecznej do postępowania administracyjnego na prawach strony, sformułowane przez SKO przy rozpatrywaniu innej sprawy administracyjnej (orzeczenie SKO z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]), - organom orzekającym w niniejszej sprawie znany jest fakt, że Stowarzyszenie jest organizacją społeczną, działającą od wielu lat na rzecz ochrony środowiska i od wielu lat uczestniczącą w postępowaniach administracyjnych, dysponującą niezbędną wiedzą ekspercką z zakresu ochrony środowiska, - niezrozumiałym w tej sytuacji jest niedopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sytuacji, w której w oczywisty sposób udział ten może się przyczynić do wnikliwszego ustalenia wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, a w konsekwencji właściwego zabezpieczenia tego środowiska, - na tym etapie sprawy Stowarzyszenie nie było zobowiązane do przedstawienia całościowej oceny planowanego przedsięwzięcia pod kątem jego możliwego oddziaływania na środowisko, a jedynie do wykazania, że w sprawie zachodzi konieczność uwzględnienia konkretnych aspektów ochrony środowiska, - zarzut SKO odnośnie ogólnikowości argumentacji Stowarzyszenia jest niezasadny w sytuacji, w której Stowarzyszenie oparło się na dokumentach sporządzonych przez inwestora oraz na Opracowaniu ekofizjograficznym do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], - Stowarzyszenie spełnia warunki do dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym, wskazane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. V. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. VI. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r, Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenie (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszenia, o których mowa powyżej, nie wystąpiły w niniejszej sprawie. VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia SKO prowadzi do następujących wniosków: Zgodnie z art.31§1 pkt 1 i 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, ewentualnie dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z powyższego przepisu wynika, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest uzależnione od łącznego spełnienia się dwóch odrębnych przesłanek. O ile w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości spełnienie się pierwszej z nich (wstąpienie Stowarzyszenia do postępowania byłoby uzasadnione celami określonymi w statucie tej organizacji), o tyle kwestią nie wyjaśnioną jest to, czy za wstąpieniem Stowarzyszenia do postępowania przemawiałby interes społeczny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że rozstrzyganie kwestii udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby musi być połączone z rozważeniem czy za tym udziałem przemawia interes społeczny. Organizacja społeczna żądając dopuszczenia jej do udziału w sprawie dotyczącej innej osoby, powinna wykazać istnienie związku pomiędzy swoimi celami statutowymi a przedmiotem postępowania administracyjnego. Istnienie tego związku podlega ocenie organu administracji publicznej. Organ administracji publicznej w toku postępowania musi dokonać oceny, czy interes społeczny, ustalony i skonkretyzowany w świetle przedmiotu danego postępowania, przemawia za przyznaniem stowarzyszeniu uprawnień procesowych strony w sprawie dotyczącej interesu innego podmiotu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 740/08, publ. LEX nr 489062). W przypadku zastosowania art.31§1 i §2 k.p.a. z uwagi na brak definicji "interesu społecznego" przytoczonego jako istotny element rozstrzygnięcia, organ administracji powinien w konkretnych okolicznościach rozpatrywanej sprawy, w możliwie pełny sposób, określić na czym ten interes polega, zdefiniować go w tym konkretnym przypadku i wykazać, że wnioskujący taki interes społeczny w danej sprawie posiada bądź nie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2184/06, publ. LEX nr 347791). Nawet wówczas, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest uzasadniony jej celami statutowymi, to i tak organ administracji publicznej może uznać to żądanie za niezasadne z uwagi na brak interesu społecznego (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 314/08, publ. LEX nr 525903). Pojęcie "interesu społecznego" jest pojęciem niedookreślonym. Interes ten nie jest ustalony raz na zawsze, lecz jest zmienny w czasie, a nawet w danym czasie jest często rozumiany niejednolicie. W piśmiennictwie podnosi się (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 6 wydanie Wydawnictwo C.H. Beck str.258 - 259 i powołane tam źródła), że nie ma trwałej, stałej definicji interesu społecznego. Jego treść jest ciągle zmieniającą się kompozycją i balansem różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie. Przy stałych celach statutowych organizacji społecznej zmianie mogą ulegać wymagania interesu społecznego, które przemawiają albo za uwzględnieniem żądań danej organizacji, albo za ich oddaleniem. W rezultacie zatem ocena wystąpienia tej przesłanki (uznanie określonego interesu za społeczny) należy do organu administracyjnego. Interes organizacji społecznej w cudzej sprawie musi mieć niższą rangę niż interes strony, dlatego udzielenie ochrony prawnej interesowi organizacji społecznej pozostawione jest rozstrzygnięciu organu prowadzącego postępowanie. Udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie ww. przepisu nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Jednocześnie udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzanie kręgu uczestników postępowania. Ochrona strony przed takimi negatywnymi sytuacjami, jakie może powodować "wścibstwo" organów organizacji społecznej, chęć wywarcia presji psychicznej przez bezpodstawne "upublicznienie" prywatnej sprawy, leży w interesie społecznym, a organ administracyjny i takie wymagania interesu społecznego powinien mieć na względzie przy ocenie żądań organizacji społecznej. Organizacja społeczna powinna wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ udział organizacji społecznej w sprawie nie jest obojętny dla stron zwłaszcza, gdy reprezentują one przeciwstawne interesy. Jakkolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu - nie można go stawiać ponad interesami stron. Na szczególną uwagę zasługuje w ocenie Sądu stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08 NSA, w którym w wskazano m.in., że organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu powinna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy podnieść, że co do zasady uczestniczenie organizacji społecznej, działającej zgodnie ze swoimi celami statutowymi na rzecz ochrony środowiska, w postępowaniu o wydanie środowiskowej zgody dla inwestycji w oczywisty sposób może pozostawać w interesie społecznym. Stowarzyszenie, które wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu oparło swoje twierdzenie o istnieniu takiego interesu na tym, że w toku postępowania będzie występowało na rzecz ochrony środowiska. Stowarzyszenie dokonało zatem elementarnej konkretyzacji twierdzeń o istnieniu interesu społecznego, niemniej nie jest ona w ocenie Sądu wystarczająca do tego, żeby istnienie tego interesu uznać za wykazane. Sąd podziela oczywiście stanowisko, że niedopuszczalne jest procedowanie przez organ administracji w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym w taki sposób, aby udaremnić takiej organizacji skorzystanie z przysługującego jej prawa, niemniej z powyższego nie można wyinterpretowywać nakazu zaniechania przez organ stawiania organizacji społecznej wymagań w przedmiocie wskazania podstaw uzasadniających jej dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Ocena, czy w danej sprawie administracyjnej, której przedmiot wymaga wzięcia pod uwagę kwestii ochrony środowiska, tak jak ma to miejsce w przypadku postępowania o wydanie środowiskowej zgody na realizację przedsięwzięcia, występuje interes społeczny przemawiający za dopuszczeniem do udziału w tym postępowaniu organizacji społecznej, nie może w ocenie Sądu abstrahować od - w odniesieniu do wspomnianej decyzji środowiskowej - charakteru, rozmiaru czy lokalizacji planowanego przedsięwzięcia, a tym samym potencjalnego wpływu na środowisko. W ocenie Sądu zbyt daleko bowiem szłoby stanowisko, w świetle którego każde postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej prowadziłoby automatycznie - z uwagi na swój przedmiot - do powstania interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem do tego postępowania organizacji społecznej. Nie ulega wątpliwości, że interes ten, polegający na zapewnieniu kontroli społecznej nad działaniami organów administracji pod kątem tego, czy organy te we właściwy sposób uwzględniają potrzeby ogólnospołeczne w zakresie ochrony środowiska, nie uprzywilejowując w nieuzasadniony sposób interesów inwestorów występuje bez wątpienia w sprawach, w których chodzi o przedsięwzięcia o dużych lub znacznych rozmiarach, ewentualnie o przedsięwzięcia prowadzące do znaczącej i bezpośredniej ingerencji w środowisko. W ocenie Sądu materiał dowodowy sprawy nie pozwala na uznanie, że tego rodzaju inwestycja występuje w niniejszej sprawie. Podkreślania w tym kontekście wymagają następujące okoliczności; 1) Planowane przedsięwzięcie (budowa garaży wraz z infrastrukturą) stanowi część większego przedsięwzięcia inwestycyjnego (budowa pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych). Zgodnie z §3 ust.1 pkt 56 lit.b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz.1397), planowane przedsięwzięcie (budowa garaży wraz z infrastrukturą) zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. 2) Powierzchnia terenu przeznaczonego pod całość przedsięwzięcia wynosi 2,51 ha. 3) W ramach przedmiotowego przedsięwzięcia przewiduje się budowę jednopoziomowych garaży podziemnych pod każdym z pięciu budynków mieszkalnych. 4) Planowane przedsięwzięcie ma zostać zrealizowane na terenie, z którym sąsiadują obiekty o charakterze podobnym do niego charakterze. 5) Wydając, postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. opinię w przedmiocie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w odniesieniu do całości przedsięwzięcia (nie zaś tylko w odniesieniu do jego fragmentu, tj. budowy garaży wraz z infrastrukturą, będącego przedmiotem niniejszej sprawy), RDOŚ zajął stanowisko o braku konieczności przeprowadzenia takiej oceny. W postanowieniu zawarto szczegółową analizę poszczególnych aspektów inwestycji. 6) Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. PPIS, również opiniując całość przedsięwzięcia, także uznał, że nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. 7) Do argumentów Stowarzyszenia (w szczególności do kwestii lokalizacji przedsięwzięcia na terenie występowania obszaru najwyższej ochrony zbiornika wód podziemnych) odniesiono się w postanowieniu Prezydenta z dnia [...] stycznia 2012 r., stwierdzającym brak potrzeby przeprowadzenia oceny środowiskowej. W świetle powyższych okoliczności, tj. w szczególności w świetle faktu, że planowane przedsięwzięcie stanowi jedynie część relatywnie niedużej inwestycji mieszkaniowej, w odniesieniu do której to inwestycji właściwe organy wydały opinię o braku konieczności przeprowadzania oceny środowiskowej, a jednocześnie kwestie podnoszone przez Stowarzyszenie zostały w postępowaniu w stosownej formie rozważone, nie można uznać, że w niniejszej sprawie istnieje potrzeba zabezpieczenia interesu społecznego w postaci dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony w celu podejmowania przez tę organizację społeczną czynności procesowych, mających na celu zapobieżenie uniemożliwienia inwestorowi spowodowania znaczącej, szkodliwej ingerencji w środowisko. Z powyższych przyczyn zasadnie organy obu instancji odmówiły dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.sa