IV SA/Wa 1429/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej B. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], (znak [...]), Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23) w związku z art. 9a oraz art, 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), dalej "ugn" po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez B.P. od decyzji Prezydenta m. W. nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., w której orzeczono o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...] na rzecz spadkobierców jej poprzednich właściciele utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję organu I-szej instancji w zaskarżonym zakresie. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Nieruchomość o łącznej powierzchni 1296,75 m2, której stan prawny uregulowany został w KW [...] została wywłaszczona dwiema odrębnymi decyzjami Naczelnika Dzielnicy W.: • decyzją z dnia [...] listopada 1976 roku znak [...]; • decyzją z dnia [...] grudnia 1978 roku znak [...]. Nieruchomość o powierzchni 637 m2 (stanowiąca część większej nieruchomości o łącznej pow. I 296,75 m2) położona w W. przy ul. [...] pochodząca z księgi wieczystej [...] została na wniosek Przedsiębiorstwa [...] z dnia 19 lipca 1976 roku nr [...] przejęta przez Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] listopada 1976 roku (znak: [...]) z przeznaczeniem pod budowę obiektów administracyjno - magazynowych z zapleczem warsztatowo - pomocniczym, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia [...] lipca 1974 roku Nr [...]. Za opisaną powyżej nieruchomość zostało określone odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia w wysokości 237 327,20 zł, w tym za obiekty budowlane - 200 248 zł, za roślinność - 25 613,20 zł i za grunt 11 466 zł. Z kolei nieruchomość położona w W. przy ul. [...] o powierzchni 670 m2 z pozostałej powierzchni działki o pierwotnej powierzchni i 296,75 m2 pochodząca z księgi wieczystej [...] została wywłaszczona na wniosek Przedsiębiorstwa [...] z dnia [...] sierpnia 1978 roku nr [...]. Skarb Państwa przejął przedmiotowy grunt na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] grudnia 1978r., znak [...], z przeznaczeniem pod budowę obiektów administracyjnych, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia [...] lipca 1974r. Nr [...]. Za powyższą nieruchomość zostało określone odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia w wysokości 668 818 zł, w tym za obiekty budowlane - 606 152 zł, za roślinność - 19 606 zł, za grunt - 43 060 zł. Wnioskiem z dnia 25 kwietnia 1991 roku M.P. oraz J. i K.P. wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] o powierzchni 1296,75 m2 następnie wnioskiem z dnia z 16 grudnia 1991 roku E.R. i R.R. wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] o powierzchni 1296,75 m2. Wnioskiem z dnia 12 marca 200! roku M.P., J.P., K.P., M.G., B.P., E.P., E.R., A.R. i T.R. w nawiązaniu do wcześniejszych wystąpień w latach 1991 i 1992 zwrócili się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wnioskami z dnia 18 grudnia 2006 roku K.P., J.P. i M.O. oraz J.P., P.P. i K.B. wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Organ pierwszej instancji ustalając udziały w prawie własności przedmiotowej nieruchomości oparł się na treści zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w W. z dnia [...] kwietnia 1975 roku nr l.dz. [...] oraz odpisie aktu notarialnego z dnia [...] października 1964 roku Rep nr [...] zgodnie z którymi, na dzień wywłaszczenia współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli: - E.R. (s, J. i S.) w 1/8 części, - J.R. (s. M. i W.) w 2/8 części, - R.R. (s. J. i S.) w 1/8 części, - A.P. (s. F. i M.) w 1/8 części, - M.P. (c. D. i A.) w 1/8 części, - J.P. (s. A. i A.) w 1/8 części, - K.P. (c. F. i B.) w 1/8 części. Nadto Prezydent m. W. ustalił, że nieruchomość objęta decyzją wywłaszczeniową Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] listopada 1976 roku (znak [...]) aktualnie oznaczona jest jako części działek ewidencyjnych nr: - [...]-cz z obrębu [...], o powierzchni 498 m2; - [...] cz z obrębu [...] o powierzchni 88 m2; - [...]-cz z obrębu [...] o powierzchni 51 m2. Z kolei nieruchomość objęta decyzją wywłaszczeniową Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] grudnia 1978 roku, znak [...], aktualnie oznaczona jest jako części działek ewidencyjnych nr: - [...]-czz obrębu [...] o powierzchni 377 m2, - [...]-cz z obrębu [...] o powierzchni 233 m2, - [...]-cz z obrębu [...] o powierzchni 50 m2. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że analiza mapy sytuacyjnej dawnej nieruchomości KW [...] objętej decyzją [...] z dnia [...] listopada 1976 roku oraz decyzją [...] z dnia [...] grudnia 1978 roku przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia 27 czerwca 2013 roku i zaewidencjonowanej pod nr [...] wskazuje, że powierzchnia gruntu objętego, decyzją [...] z dnia [...] grudnia 1978 roku wynosi 0,0660 ha a nie jak zapisano w treści decyzji 0,0670 ha. W ocenie Prezydenta m. W. rozbieżność jest spowodowana błędem w obliczeniach powierzchni w w/w decyzji. Część nieruchomości wywłaszczonej decyzjami administracyjnymi z dnia [...] listopada 1976 roku i z dnia [...] grudnia 1978 roku oznaczona aktualnie jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] (pow. całkowita 875 m2), nr [...] z obrębu [...] (pow. całkowita 321 m2) oraz nr [...] z obrębu [...] (pow. całkowita 101 m2) pozostaje aktualnie własnością Skarbu Państwa, nadto uregulowana była w tej samej księdze wieczystej, a współwłaścicielami wywłaszczonej nieruchomości były te same osoby. Mając powyższe na uwadze organ I instancji uznał, że uzasadnione jest zastosowanie art. 62 k.p.a. i łączne rozpoznanie spraw dotyczących zwrotu nieruchomości objętych w/w. decyzjami wywłaszczeniowymi z dnia [...] listopada 1976 roku (znak [...]) oraz z dnia [...] grudnia 1978 roku (znak [...]). Decyzją z dnia [...] marca 2014 roku Nr [...] Prezydent m. W. orzekł o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. jako działka [...] z obrębu [...] o powierzchni 321 nr. Jak wskazuje stosowna adnotacja na egzemplarzu decyzji znajdującym się w aktach sprawy przywołana powyżej decyzja stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2014 r. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Prezydent m. W. sprostował oczywistą omyłkę pisarską w przywołanej powyżej decyzji dotyczącą pisowni nazwiska K.B. będącej jedną ze stron postępowania. Co do pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] i nr [...] z obrębu [...] Prezydent m. W. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W odniesieniu do części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] organ I-szej instancji przyjął, że zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych przedmiotowa działka stanowi pas drogowy ulicy [...], która jest drogą publiczną gminną utrzymywaną i zarządzaną przez Burmistrza Dzielnicy W. W związku z powyższym nie jest możliwy jej zwrot na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli. Natomiast część wywłaszczonej nieruchomości oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] w ocenie Prezydenta m. W. stanowi część dużego kompleksu Przedsiębiorstwa [...], Mając powyższe na uwadze organ I instancji przyjął, że na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] zrealizowano cel wywłaszczenia, co także uzasadnia odmowę zwrotu. Od powyższego rozstrzygnięcia Prezydenta m. W. pismem z dnia 6 sierpnia 2014 r. odwołanie wniosła B.P. Z treści odwołania wynikało, że B.P. domaga się uchylenia decyzji Prezydenta m. W. nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. jedynie w części dotyczącej odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...]. W treści odwołania Skarżąca wskazała, że nieruchomość o pow. 660 m2, użytkowana przez rodzinę P., położona przy ul. [...] nie była w ogóle przewidziana do wywłaszczenia, bowiem plany inwestycyjne Przedsiębiorstwa [...] kończyły się na nieruchomości o pow. 637 m2 położonej przy ul. [...] użytkowanej przez rodzinę R. Skarżąca akcentowała uciążliwości jakie wiązały się z wywłaszczeniem prowadzące do powstania szkody materialnej wyrażającej się w zmniejszeniu wartości budynku mieszkalnego, utraty jego przydatności do zamieszkiwania w nim osób, a w konsekwencji do zmiany miejsca zamieszkania. Wyjaśniła przy tym, że w jej ocenie wywłaszczenie nieruchomości o pow. 660 m2, które nastąpiło w grudniu 1978 r. było konsekwencją bardzo istotnego pogorszenia się stanu technicznego budynku, w którym zamieszkiwała rodzina P. i było poprzedzone ekspertyzami przedstawicieli "T.". Skarżąca wskazuje także na długi okres w jakim prowadzone było postępowanie administracyjne. Odwołanie zostało wniesione w określonym ustawą terminie. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 u.g.n. stała się ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Przywoływany przepis formułuje generalną zasadę zwracania wywłaszczonych nieruchomości, które stały się zbędne dla realizacji celu publicznego, ze względu na który zostały wywłaszczone. Podstawową materialnoprawną przesłanką zwrotu nieruchomości jest zbędność tej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości jest obowiązany ustalić, czy przesłanka ta zaistniała, a poczynione ustalenia determinują rozstrzygnięcie sprawy. Stwierdzenie, że przesłanka zbędności nie zaistniała uzasadnia wydanie decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości. Drugą ustawową przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest wyraźnie wyrażona przez byłych właścicieli lub ich spadkobierców zgoda na zwrot nieruchomości, zawarta we wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości - zwrot nieruchomości nie może nastąpić wbrew woli tych osób. Natomiast w art. 137 u.g.n. ustawodawca zawarł zamknięty katalog okoliczności, w których wywłaszczona nieruchomość może zostać uznana za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z jego brzmieniem nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo - pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. i pkt 2 u.g.n. cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości zwrotowi podlega pozostała część. Analiza jedynie przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. jest dalece niewystarczająca dla prawidłowego ich zastosowania w zaistniałym w niniejszej sprawie stanie faktycznym (wywłaszczenie jeszcze pod rządami ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958 r.). Stąd konieczne jest odwołanie się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r. (P 12/11, Dz.U. z 2012 r., poz. 1472) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że obecna treść art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy "sankcjonuje" trzy rodzaje wadliwości w postępowaniu z nieruchomością nabytą przymusowo w drodze wywłaszczenia, a mianowicie wadliwość polegającą na niezwłocznym zrealizowaniu na wywłaszczonej nieruchomości innego celu niż cel publiczny określony w decyzji o wywłaszczeniu, wadliwość polegającą na zaniechaniu w ogóle realizacji przez wywłaszczy cielą wykonania celu publicznego określonego w decyzji o wywłaszczeniu oraz wadliwość przejawiającą się w zrealizowaniu na wywłaszczonej nieruchomości celu wskazanego w decyzji o wywłaszczeniu, ale z przekroczeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Zasada zwrotu nieruchomości, która nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich przypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Zasada ta jest z kolei konsekwencją wyjątkowego i szczególnego charakteru instytucji wywłaszczenia, które powinno być stosowane tylko w sytuacjach koniecznych, uzasadnionych celami publicznymi, a celów tych nie można realizować za pomocą innych środków prawnych. W niniejszej sprawie cel użyteczności publicznej uzasadniający odjęcie własności został określony precyzyjnie w treści decyzji wywłaszczeniowych jako budowa obiektów administracyjno - magazynowych z zapleczem warsztatowo - pomocniczym, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia [...] lipca 1974 roku Nr [...]. Organy administracji publicznej rozpatrujące sprawę zainicjowaną wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zobligowane są przede wszystkim do oceny czy po wywłaszczeniu doszło do zagospodarowania wywłaszczonego gruntu w sposób zgodny z planowanym przed wywłaszczeniem, a także do oceny, czy zagospodarowanie to nastąpiło w terminach określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., skoro nieruchomość pozostaje własnością Skarbu Państwa. W toku postępowania, w dniu [...] stycznia 2005 roku. Prezydent m. W. przy udziale stron postępowania, przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości. Ustalono, że dawna działka [...] (obecnie działka [...]) z obrębu [...], stanowi pas zieleni pomiędzy ulicą [...] a ogrodzeniem. Zapisano, że jest to teren zadbany, porośnięty ozdobnymi krzewami, wzdłuż działki leżą głazy, na słupkach rozciągnięty jest drut stalowy celem odgrodzenia. Działka [...] stanowi teren ogrodzony, zaniedbany, porośnięty nieuporządkowaną roślinnością (drzewa, krzewy). Brak jakichkolwiek zabudowań. Teren znajduje się pomiędzy ogrodzeniem T. SA a starym ogrodzeniem z siatki. Działka [...] z obrębu [...] znajduje się w ogrodzeniu T. S.A., na części tej działki znajduje się hala stalowa, latarnie. W związku z powyższym brakuje podstaw dla przyjęcia, że wywłaszczona nieruchomość oznaczona aktualnie jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] nie została w ogóle zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Dowód z oględzin uzupełniono o zdjęcia lotnicze pochodzące z zasobów Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. wykonane w latach: 1976, 1982, 1992 oraz 1997. Pobieżna nawet analiza zdjęć prowadzi do jednoznacznych wniosków, że sposób zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości zmieniał się po jej przejęciu przez Skarb Państwa - Przedsiębiorstwo [...]. Za wiarygodnością zdjęć świadczy wykonanie ich w skali dobrze uwidoczniającej kontury budynków, linie wyznaczone przez drogi oraz ciągi piesze, a także zieleń. W ocenie organu odwoławczego wobec jakości zdjęć lotniczych znajdujących się w aktach sprawy nie jest nieodzowne posiłkowanie się opinią biegłego. W ocenie Wojewody [...] organ I-szej instancji prawidłowo ustalił na podstawie zdjęć lotniczych, że nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] znajduje się w ogrodzeniu dużego kompleksu Przedsiębiorstwa "[...]", w którego skład wchodzą hale fabryczne. Analiza zdjęcia lotniczego wykonanego w 1982 r. jednoznacznie wskazuje, że część działki ew. nr [...] z obrębu [...] zajęta jest przez halę, latarnie, natomiast pozostała część stanowi teren zielony porośnięty drzewami. Sposób zagospodarowania zmienił się istotnie wobec stanu uwidocznionego na zdjęciu wykonanym w roku 1976 r., gdzie dobrze widoczne są zabudowania o charakterze mieszkaniowym wraz z towarzyszącą im zielenią. W kolejnych latach kontynuowana była budowa hal, o czym świadczy zdjęcie lotnicze z 1992 r. Stan przedmiotowej nieruchomości uwidoczniony na zdjęciu z roku 1997 jest tożsamy ze stanem z 1992 r. Interpretacja opisanych powyżej zdjęć lotniczych pozwala w ocenie organu odwoławczego na przyjęcie założenia, zgodnie z którym na części nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] nie tylko osiągnięto cel uzasadniający przymusowe odjęcie własności (wyrażający się zabudowaniem jej fragmentu przez halę magazynową), lecz także, że osiągnięto go z zachowaniem terminów określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Rozpatrując wniesione w sprawie odwołanie Wojewoda [...] miał także na uwadze główny cel instytucji zwrotu zbędnie wywłaszczonej nieruchomości. Chodzi w istocie o oddanie nieruchomości (ewentualnie jej części - art. 37 ust. 2 u.g.n.) w zakresie, w jakim okazała się nieprzydatna do celu wywłaszczenia, tzn. wywłaszczono ją zbędnie, z punktu widzenia realizowanego celu. Mianowicie - racjonalnie planując działania inwestycyjne, w tym rozkładając je w czasie wedle realnych możliwości, nie było potrzebne wywłaszczenie konkretnej nieruchomości dla osiągnięcia zamierzonego celu - realizacji inwestycji, co do rodzaju generalnie określonej w orzeczeniu stanowiącym podstawę wywłaszczania (dokonanego decyzjami, bądź w drodze zawarcia stosownych umów) - np. w decyzji lokalizacyjnej, wskazującej również zakładane granice planowanej inwestycji. Wobec tego - o ile przedsięwzięcie jest tego rodzaju, że dla osiągnięcia zakładanych efektów gospodarczych, czy innych użytkowych, wymagane jest zagospodarowanie kompleksu terenu w sposób zorganizowany, spójny - nie sposób byłoby ocenić, jakoby niewykorzystanie pewnych, drobnych fragmentów terenu, znajdujących się w granicach jednorodnego założenia, stanowiło o zbędności danego terenu dla celu wywłaszczenia, w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 212/15). W takim przypadku nie można mówić o zbędności nieruchomości nawet, gdy nie zrealizowano pewnych zakładanych pierwotnie celów - uległy modyfikacji założenia rozwiązań technicznych, przestrzennych itp. (tak np. wyrok NSA o sygn.. akt I OSK 1251/13 - dostępny w CBOSA). Takie stanowisko, formułowane jest także w judykaturze, gdzie przedmiotem rozważań była możliwość zwrotu fragmentów terenów niewykorzystywanych do konkretnej zabudowy w granicach planowanych kompleksów przemysłowych (patrz np. prawomocny wyrok WSA o sygn. akt I SA/Wa 333/13 - dostępny w CBOSA). W tego rodzaju sprawach o kwestii konieczności uprzedniego wywłaszczenia przesądza w istocie to czy - nawet, gdy określony fragment terenu nie ma podlegać konkretnej zabudowie - jego pozostawienie w dotychczasowej funkcji z daną strukturą własności (własność osoby trzeciej, względem inwestora) jest do pogodzenia z racjonalną realizacją konkretnego zamierzenia, jako całości. W uzupełnieniu nadmienić można, że nawet treść odwołania wniesionego przez B.P. pośrednio uprawdopodabnia tezę, zgodnie z którą racjonalne jest przyjęcie założenia, iż realizacja wieloelementowego kompleksu jakim było Przedsiębiorstwo "[...]." była nie do pogodzenia z pozostawieniem własności domu mieszkalnego osobom fizycznym. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ stwierdził, że w niniejszej sprawie brakuje podstaw dla przyjęcia założenia, że nieruchomość oznaczona aktualnie jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] nie była objęta planami inwestycyjnymi Przedsiębiorstwa [...]. Przeczy temu zarówno treść decyzji wywłaszczeniowych, gdzie w sposób jednoznaczny sformułowano cel użyteczności publicznej uzasadniający odjęcie własności, jak i okoliczność, że z wnioskiem o wydanie decyzji wywłaszczeniowych zarówno w 1976 r., jaki i w 1978 r. występował inwestor nie zaś osoby fizyczne. Organ nadmienił, że ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r. stwarzała osobom fizycznym taką możliwość, jednakże w aktach wywłaszczeniowych nie zachował się wniosek o dokonanie tzw. "dowłaszczenia" na podstawie art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n. Także w podstawie prawnej, ani w uzasadnieniu decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] grudnia 1978 r., znak [...], nie przywołano w/w. przepisu. Nie zawarto także żadnej wzmianki, iż wywłaszczenie następuje z woli stron. Stąd w ocenie organu odwoławczego brakuje podstaw dla przyjęcia założenia o "dowłaszczeniu" działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], a w konsekwencji orzeczenia o jej zwrocie. W uzupełnieniu powyższych wywodów organ dodał, że pismem z dnia 22 grudnia 2015 r. B.P. poinformowała o śmierci Pani K.P., będącej jedną ze stron niniejszego postępowania. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. w W. (II Wydział Cywilny) spadek po zmarłej w dniu 3 maja 2015 r. K.P. nabyły jej dzieci: M.O. (z domu P.) i J.P. w częściach równych. Z uwagi na brak wniesienia odwołania od części decyzji Prezydenta m. W. z dnia [...] lipca 2014 r. dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [...] z obrębu [...] decyzja organu I-szej instancji stała się w omawianym zakresie ostateczna. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła skarżąca B.P. zaskarżając decyzję w zakresie dotyczącym działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], powierzchni 875 m2, uwzględniając jej część zabudowaną i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o zwrocie nieruchomości. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że przed wywłaszczeniem łączna powierzchnia obu nieruchomości wynosiła 1.297 m2, z czego działka o pow. 637 m2 stanowiła faktyczną własność i była użytkowana przez rodzinę R. z osobnym adresem ul. [...]. Natomiast rodzina P., była właścicielem i użytkownikiem nieruchomości o pow. 660 m2 - ul. [...]. Nieruchomość R. została wywłaszczona w 1976 r. Natomiast nieruchomość P. wywłaszczono dwa lata później w grudniu 1978 r. Pierwotny plan wywłaszczenia na rzecz Przedsiębiorstwa [...] kończył się na nieruchomości rodziny R. (637 m2), ul. [...]. Nieruchomość P. ul. [...], nie była w ogóle przewidziana do wywłaszczenia. Jednak zniszczenie domu, jakie powstało po tym, gdy nabywca budynku mieszkalnego do rozbiórki (po sąsiadach R.), rozebrał zbyt głęboko wspólną ścianę szczytową domów, wymusiło to wywłaszczenie także nieruchomości P. Rodzina uważała, że skoro nieruchomość P., wywłaszczona "ponadplanowo" w 1978r, przez 12 lat nie została zagospodarowana w sposób określony w decyzji wywłaszczeniowej, to stała się ona po prostu zbędna dla Przedsiębiorstwa [...]. Mając takie przekonanie oraz w oparciu o pozwalające przepisy prawa, wystąpili w kwietniu 1991 r o zwrot byłej własności (660 m2). Nieco później, także w roku 1991, o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpili sąsiedzi R. Z zajętego terenu obu nieruchomości o powierzchni 1.297 m2, w ogrodzeniu T., znalazło się 875 m2. Jest to działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], której dotyczy żądanie zwrotu. Z dawnych nieruchomości wg wyliczenia rzeczoznawcy - znajduje się rodziny P. - 377 m2; rodziny R. - 498 m2. Zgodnie z celem określonym w obu decyzjach wywłaszczeniowych, jedynie nieruchomość R. została częściowo zajęta pod budowę hali magazynowej. Na wolnej, nie zabudowanej powierzchni 377 m2 ( i częściowo wolnej pow. 498 m2), rosną drzewa owocowe i krzewy. Skarżąca przypuszcza, że są to pozostałości po nasadzeniach dawnych właścicieli. (np. orzech włoski i jabłonie ). Poza ogrodzeniem T. znalazła się część wywłaszczonych nieruchomości o powierzchni 422 m2 w tym: działka ewid. [...] o pow. 321 m2 i działka ewid. nr [...] o pow. 101 m2 (obie z obrębu [...]). Po wielu latach naszych starań, Prezydent M. W. postanowił o zwrocie jedynie znikomej części wywłaszczonych nieruchomości, tj. z terenu spoza ogrodzenia, stanowiącej dokładnie działkę ewid. Nr [...]. o powierzchni 321 m2. Jest to działka w kształcie trójkąta. Na podstawie Decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2014 r: rodzinie P. zwrócono - 233 m2; rodzinie R. zwrócono - 88 m2. Prezydent M. W. na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. odmówił zwrotu części nieruchomości, która obecnie stanowi działkę ewid. Nr [...] o pow. 875 m2 oraz na podstawie tej samej decyzji odmówił również zwrotu działki o pow. 101 m2 (spoza terenu ogrodzonego), przewidzianej na poszerzenie drogi (obecnie działka ewid. Nr [...] z obrębu [...]).W przekonaniu skarżącej obie decyzje, zarówno Prezydenta M. W. z dnia [...] lipca 2014 r. i następnie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. są krzywdzące i niesprawiedliwe. Wymieniona działka [...] o powierzchni 875 m2, tylko w niewielkiej części zajęta jest pod zabudowę hali magazynowej. Znaczna jej część jest wolna od jakiejkolwiek zabudowy. Jak wiadomo z relacji sąsiadów z ulicy [...], teren obecnej Spółki T. S.A. przylegający do działki nr [...], wydaje się być opuszczonym. Może to z racji tego, że Spółka T. S.A. od kilku lat jest w stanie likwidacji (upadłości). Od 2011 r. na stronie internetowej Spółki T. S.A. wciąż "wisi" oferta Syndyka masy upadłości, dotycząca sprzedaży kilku sąsiednich działek. W tej chwili trudno przewidzieć, czy na teren wystawiony na sprzedaż przez Syndyka masy upadłości po Spółce T. S.A. znajdzie się jeden, czy więcej nabywców. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest częściowo zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. przy czym stosownie do art. 135 P.p.s.a. Oceniając zgodność z prawem decyzji Wojewody [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a w konsekwencji art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niepełne i niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego a następnie niepełną jego ocenę w odniesieniu do ustalenia czy zostały spełnione przesłanki do zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka o nr ew. [...]. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 136 ust. 1 U.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości.. Ustawodawca w art. 229 U.g.n ograniczył termin dochodzenia tego rodzaju roszczeń wskazując, że roszczenie o którym mowa w art. 136 ust. 3 U.g.n. nie przysługuje jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Innymi słowy roszczenie wygasa gdy nowe prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998 r. Żądanie zwrotu nieruchomości lub jej części jest możliwe gdy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej (art. 137 ust. 3 ugn). Nieruchomość uznaje się zbędą na cel określony w decyzji jeżeli: -pomimo upływu 7 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu; -pomimo upływu 10 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli cel został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości zwrotowi podlega pozostała część. (art. 137 u.g.n.). Jak trafnie wskazał organ w decyzji wywłaszczeniowej został określony cel: budowa obiektów administracyjno-magazynowych z zapleczem warsztatowo-pomocniczym – co wynikało z decyzji o lokalizacji inwestycji z [...] lipca 1974 r. nr [...]. Nie ulega wątpliwości, że cel ten został zrealizowany na części działki [...] na której stoją budynki (hala). Jednakże z rysunku planu oraz zdjęć lotniczych wynika także że pozostała część tej działki w ogóle nie został zagospodarowana, rosną tam drzewa, jest nieuporządkowana a jedyny jej związek z halą następuje przez ich wspólne ogrodzenie. W tych okolicznościach, w ocenie sądu stwierdzenie, że działka w całości została wykorzystana na cel wywłaszczenia jest przedwczesne ponieważ poza stwierdzeniem że znajduje się w ogrodzeniu T. S.A. i na jej części znajduje się hala stalowa i latarnie organ nie poczynił innych istotnych ustaleń w zakresie zgodności z celem wywłaszczenia pozostałej niezagospodarowanej części działki. Wskazać należy, że decyzją z [...] marca 2014 r. nr [...] Prezydent m. W. orzekł o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości tj. działki o nr ew. [...], obręb [...] opow. 321 m2. Działka ta przylega w części do niezabudowanej części działki o nr ew. [...] a jej granica przebiega- jak to wynika z mapy do hali znajdującej się po części na działce [...]. Ani z uzasadnienia orzeczenia I ani II instancji nie wynika w jaki sposób ta niezabudowana część była wykorzystywana na cel wywłaszczenia i dlaczego organ uznał jej niezbędność na cel wywłaszczenia (budowa budynków). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ nie wyjaśnił w związku z tym w sposób przekonujący, że pozostała niezabudowana część działki [...] była konieczna do zrealizowania celu wywłaszczenia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ustali, w odniesieniu do niezabudowanej części działki [...] kiedy, czy i ewentualnie jaki cel wywłaszczenia został zrealizowany na niezabudowanej części działki [...], mając na uwadze przede wszystkim treść art. 137 ust. 1 u.g.n. Tylko bowiem w wypadku wykazania, że cel ten została zrealizowany i to w określonym czasie zasadne będzie wydanie decyzji odmownej. W przypadku natomiast gdy okaże się, że ta część nieruchomości nie była ani potrzebna ani wykorzystana na cele wywłaszczenia, żądanie zwrotu będzie uzasadnione. Konieczność wykorzystania tej części na cel wywłaszczenia należy oceniać kompleksowo w odniesieniu do całej wywłaszczonej nieruchomości. Oceny należy dokonywać nie przez pryzmat tego co obecnie znajduje się na wywłaszczonej nieruchomości ale tego jaki był jej stan w okresach o których mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n. Jak wskazuje NSA w wyroku z 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 935/14, LEX nr 2032850. "Konstrukcja przesłanki materialnoprawnej przyjęta w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. przesądza, że do oceny zbędności nie można stosować zdarzeń przyszłych po realizacji celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, a podstawą tej oceny jest wyłącznie okoliczność faktycznego zrealizowania celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu". W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego samo ogrodzenie nieruchomości nie jest równoznaczne ze spełnieniem przesłanki celu wywłaszczenia. Poza tym z samej decyzji wynika, że na działce [...]hale były widoczne dopiero w 1992 r. co może świadczyć, że cel wywłaszczenia mógł nie zostać na niej zrealizowany w terminie 10 lat od daty kiedy decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna. Organ musi zatem dokonać szczegółowych ustaleń dotyczących tego kiedy hala została wybudowana i czemu służyła niezabudowana część działki o nr ew. [...] w szczególności czy teren ten był niezbędny do korzystania z tej hali w sytuacji gdy pozostała część nieruchomości przyległej do terenu na którym posadowiony jest ten budynek została zwrócona. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał , że brak jest w sprawie dowodów pozwalających na stwierdzenie, że działka [...] w ogóle nie była przewidziana do wywłaszczenia. Przeczy temu treść decyzji wywłaszczeniowej. Zresztą sama skarżąca na str. 1 skargi wskazuje, że działka została wywłaszczona. W twierdzeniach tych nie ma mowy o dobrowolnym zbyciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Należy jednak zgodzić się z tym, że przy ocenie spełnienia przesłanki celu wywłaszczenia powinno się uwzględnić okoliczności związane z wydaniem dwu decyzji wywłaszczeniowych: z [...] listopada 1976 r i [...] grudnia 1978 r. Obie wskazywały na zgodność wywłaszczenia z decyzją lokalizacyjną nr [...]. W związku z tym bez wyjaśnienia powodów wydania drugiej decyzji w kontekście konieczności wykorzystania pozostałej części działki o nr ew. [...] na cel wywłaszczenia nie będzie możliwe prawidłowe rozstrzygnięcie o wniosku zwrotowym. Jeżeli istotnie powodem wywłaszczenia było brak możliwości użytkowania przez rodzinę skarżącej budynku, który miał wspólną ścianę z budynkiem znajdującym się na wcześniej wywłaszczonej nieruchomości i spełnione zostałyby pozostałe przesłanki do zwrotu nieruchomości o jakich mowa w art. 137 ugn, zwrot ten byłby zasadny. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.