IV SA/Wa 1443/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia O. z siedzibą w Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany klasyfikacji gruntów 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Starosty W. z dnia [...] stycznia 2015 roku nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego Stowarzyszenia O. z siedzibą w Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia O., utrzymał w mocy postanowienie Starosty W. z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany klasyfikacji gruntów dla działek nr [...], [...] i [...], położonych w obrębie Z., gm. S. W uzasadnieniu postanowienia podano, że Starosta W., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 28 listopada 2014 r. Stowarzyszenia O., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany klasyfikacji gruntów, wskazując na brak przymiotu strony przedstawiciela Stowarzyszenia. [...]WINGiK rozpatrując zażalenie wniesione przez Stowarzyszenie wskazał, iż pismem z dnia 18 grudnia 2014 r. Starosta W. wezwał w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Stowarzyszenie do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania o wskazanie osób, których postępowanie będzie dotyczyć, załączenie statutu i uchwały o wyborze Zarządu, sprecyzowanie na podstawie jakich przepisów Stowarzyszenie wywodzi swój interes prawny do udziału w postępowaniu. W odpowiedzi Stowarzyszenie przy piśmie z dnia 30 grudnia 2014 r. przesłało decyzję SKO w S. z dnia [...] września 2014 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz regulamin Stowarzyszenia, wyjaśniając, że działa ono jako stowarzyszenie zwykłe. Organ wskazał, iż wniosek z dnia 28 listopada 2014 r. za Stowarzyszenie podpisała M.M., jako jego przewodnicząca. Jednakże z regulaminu Stowarzyszenia nie wynika, że pełni ona funkcję przewodniczącej, a jedynie, że jest przedstawicielem Stowarzyszenia. Organ wymienił cele Stowarzyszenia oraz sposoby ich realizacji. Wskazał, iż w piśmie z dnia 27 grudnia 2014 r. M.M. – przedstawiciel Stowarzyszenia wyjaśniła, że Stowarzyszenie swoje uprawnienia do złożenia wniosku w trybie art. 241 wywodzi w treści art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. i z pkt 6 ust.1 Regulaminu, zgodnie z którym celem Stowarzyszenia jest działanie na rzecz ochrony środowiska naturalnego wsi gminy S., zapobieganie degradacji przyrody przez uciążliwe dla środowiska inwestycje przemysłowe i rolne, utrzymanie walorów ekologicznych i krajobrazowych itp. Organ odwoławczy stwierdził, że zażalenie nie ma uzasadnionych podstaw. Organ wskazał, iż z dostępnych danych Urzędu Statystycznego wynika, że Stowarzyszenie nie ma osobowości prawnej, nie zostało wpisane do krajowego rejestru sądowego, zatem jest stowarzyszeniem zwykłym. Stowarzyszenie zwykłe nie ma osobowości prawnej ale ma zdolność sądową, co oznacza, że może występować przed sądem jako strona w sprawach związanych z celami zapisanymi w swoim regulaminie ( art. 64 k.p.c.). W sprawach, które nie wynikają z regulaminu stowarzyszenia zwykłego organizacja nie może być stroną w postępowaniu sądowym. Organ wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 663/11, stwierdził, że nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalne organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania czy przemawia za tym interes społeczny. Zdolność sądową mają także jednostki organizacyjne niebędące osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną. Zdaniem organu zarówno przytoczone przepisy Kpa i Kpc i orzecznictwo jednoznacznie wskazują, że stowarzyszenie zwykłe ma ograniczone możliwości działania tylko w sprawach ściśle związanych z celami wymienionymi w regulaminie. Organ odwoławczy stwierdził, że podtrzymuje stanowisko Starosty W., że cele działania wymienione w Regulaminie Stowarzyszenia nie są związane ze sprawą, o której wszczęcie wnosi Stowarzyszenie, dlatego odmowa wszczęcia postępowania jest uzasadniona. W skardze na powyższe postanowienie Stowarzyszenie O. podniosło zarzut naruszenia: a) § 44 pkt 2, § 46 ust. 2 pkt 1, § 45 ust.1 i § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków w zw. z art. 7d pkt 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że organ I instancji w przedmiotowej sprawie nie ma obowiązku aktualizacji danych zgromadzonych w ewidencji gruntów i budynków z urzędu, b) art. 241 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię o zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że Stowarzyszenie w celu złożenia wniosku w trybie art. 241 k.p.a. powinno spełniać nieunormowane tym przepisem przesłanki, w tym poprzez wskazanie innych osób, których dotyczy sprawa oraz wykazanie interesu społecznego, gdy przesłanki te aktualizują się jedynie w przypadku składania wniosku z żądaniem wszczęcia postępowania przez organizację społeczną w imieniu innej osoby w trybie art. 31 § 1 k.pa., c) art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do niepodjęcia przez organy obu instancji żadnych czynności w celu aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez ten organ. Wskazując na powyższe Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż skazać należy, że zgodnie z przepisem art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w (toczącym się) postępowaniu dotyczącym innej osoby, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z regulacji tej wynika, że skuteczność wniesienia wniosku jest uzależniona od spełnienia łącznie dwóch wymienionych w nim przesłanek, a mianowicie postępowanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Należy powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym ( wyrok z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 139/09, dostępny w CBOSA), że pojęcie interesu społecznego nie zostało ustawowo zdefiniowane. Ocena wystąpienia tej przesłanki (uznanie określonego interesu za społeczny) należy do organu administracyjnego (brzmienie art. 31 §1 k.p.a. "organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione..."), to jednak postanowienie w tej sprawie ma charakter aktu związanego (cyt. przepis "... postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu..."). Interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności, ponadto wskazano, że niejednolite traktowanie żądań tej samej organizacji w różnych postępowaniach administracyjnych, lecz w takich samych okolicznościach sprawy, stanowi naruszenie zasady równości z art. 32 Konstytucji RP. W orzecznictwie tym wskazano, że przepisy art. 31 §1-4 k.p.a. zawierają również elementy materialnoprawne, gdyż określają przesłanki uprawnienia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Przesłanki te, czyli cele statutowe oraz interes społeczny, mają charakter materialnoprawny. Stosowanie art. 31 k.p.a. związane jest z określoną w art. 7 k.p.a. zasadą uwzględniania przy załatwianiu spraw interesu społecznego i słusznego interesu strony. Interesy te wynikają zaś przede wszystkim z norm prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2007r. II GSK 20/07, Lex nr 338613). W uzasadnieniu postanowienia składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009r. II GZ 55/09 ( dostępny w CBOSA) podkreślono, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Obowiązek ten powstaje jednak już w wyniku dodatkowej oceny, że organizacja wystąpiła w celu ochrony interesu zbiorowego i to nawet wówczas, gdy jednocześnie działania organizacji będą zmierzały do ochrony indywidualnych praw jej członków. Rzecz jednak w tym, by na gruncie konkretnych indywidualnych spraw rola określonej organizacji społecznej, która zabiega o dopuszczenie jej udziału w postępowaniu, była jednoznaczna i klarowna. Musi być jasne, czy udział organizacji społecznej w postępowaniu prowadzi do realizacji celów statutowych, czy też jest tylko zinstycjonalizowaną formą popierania konkretnych interesów określonych podmiotów. Z powyższych wypowiedzi orzecznictwa wynika, że skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, o czym przekonuje ścisły związek celów statutowych tej organizacji z przedmiotem postępowania, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy przede wszystkim wskazać, że podstawą wystąpienia z wnioskiem przez skarżące Stowarzyszenie był art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., a to oznacza, że organ w pierwszej kolejności powinien zbadać wniosek czy odpowiada wymaganiom, jakie kodeks stawia tego rodzaju podaniom (art. 63 k.p.a.). Organ powinien także ocenić w świetle przepisów ustawowych i statutowych, czy żądanie organizacji społecznej zostało złożone przez umocowany należycie organ tej organizacji. Z żądaniami, o których mowa w art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., nie mogą występować członkowie organizacji społecznej, lecz ustanowione jego organy w przypadku stowarzyszeń rejestrowych, zaś w przypadku stowarzyszeń zwykłych ustanowiony jego przedstawiciel. Jeżeli wniosek spełnia wymogi formalne organ przystępuje do oceny, czy żądanie organizacji społecznej wszczęcia postępowania z urzędu jest uzasadnione celami statutowymi organizacji i przemawia za tym interes społeczny. W razie uznania, że nie zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. odmawia wszczęcia postępowania. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji w sposób wadliwy rozpatrzyły wniosek Stowarzyszenia z dnia 28 listopada 2014 r. uzupełniony pismem z dnia 27 grudnia 2014 r. na podstawie art. 61a § 1 i 2 k.p.a., zamiast prawidłowo na gruncie przepisu art. 31 § 1 i 2 k.p.a., dokonując przy tym oceny czy żądanie Stowarzyszenia wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie naniesienia zmian w ewidencji gruntów i budynków obejmującej grunty położone we wsi Z. jest , czy też nie jest zasadne. Mając na uwadze, że zaskarżone postanowienie jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem at. 31 § 1 i 2 k.p.a. i art. 61a § 1 i 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w zw. z ar.135 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na postawie art. 20o p.p.s.a.