IV SA/Wa 1452/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant referent Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2018 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz W. M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] (dalej również: "Wojewoda" lub "organ") z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania D. M. (.również: "skarżąca") od decyzji Starosty [...] (dalej również: "Starosta") z [...] grudnia 2017 r. nr [...], orzekającej o zezwoleniu [...] S.A. Oddział w [...] na niezwłoczne zajęcie części działki oznaczonej nr [...] w obrębie [...] w [...] i nadaniu jej rygoru natychmiastowej wykonalności, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. II.1. Burmistrz Miasta [...] w dniu [...] marca 2012 r. wydał decyzję nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na przebudowie odcinka linii napowietrznej 110kV [...] od istniejącego słupa nr [...] do istniejącej stacji 110/15kV "[...]" w [...] na nieruchomościach położonych w [...] w rejonie drogi krajowej nr [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul [...], ul. [...]., ul. [...], ul. [...], ul. [...]. , ul. [...] . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] i [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] marca 2012 r. II.2. Wnioskiem z dnia 12 maja 2017 r. [...] S.A. Oddział w [...], reprezentowana przez J. S., wystąpiła do Starosty [...] o ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w obrębie [...] w [...], stanowiącej nieruchomość dla której Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], będącej własnością W. M., przez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie nad nieruchomością nowych przewodów linii 2x110kV [...] i korzystanie z tych przewodów wraz z przewodami OPGW w postaci nowego odcinka jednego toru linii 110kV, który ma przebiegać skrajem działki nr [...], przy granicy z działką nr [...] oraz działkami nr [...] i [...] stanowiącymi drogę, na odcinku o długości 4,60m, zajmując powierzchnię ograniczoną rzutem skrajnego przewodu jednego toru linii równą 2m2, a także powierzchnię terenu w rzucie poziomym oddziaływania linii energetycznej (oddziaływania pola elektromagnetycznego) równą ok. 153m2. W wyżej wymienionym piśmie wnioskodawca wniósł również o wydanie, na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualny t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121; dalej: "u.g.n."), w drodze decyzji zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oraz nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. II.2.1. Starosta [...] w dniu [...] grudnia 2017 r. nr [...] wydał decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z części działki ozn. nr ew. [...] położonej w obrębie [...] w [...], będącej własnością W. M.. II.2.2. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem [...] z dnia [...] marca 2018 r., Starosta [...] zezwolił [...] Oddział w [...] na niezwłoczne zajęcie części działki oznaczonej nr [...] położonej w obrębie [...] w [...] będącej własnością W. M. w celu przebudowy odcinka napowietrznej linii 110kV O.-M. w zakresie określonym decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. ograniczającą sposób korzystania z części wyżej wymienionej działki i zgodnie z tą decyzją. II.2.3. Odwołanie od decyzji Starosty z [...] grudnia 2017 r. wniosła W. M. zarzucając m. in. wydanie kolejny raz tej samej decyzji o takiej samej treści. II.3. Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D. M., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że decyzja Starosty została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ stwierdził, że dla przedmiotowej inwestycji m.in. działki [...] (powstałej z podziału dz. [...] ) wydana została przez Burmistrza Miasta [...] decyzja nr [...] z [...] marca 2012 r. znak [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją znak [...] ,[...] z [...] czerwca 2012 r. Tym samym realizowana przez [...] S.A. inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego, gdyż zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n. jest inwestycją realizowaną w interesie społecznym i służącą ogółowi. Przebudowywana linia energetyczna jest niezbędnym elementem prawidłowego działania systemu elektroenergetycznego, gdyż zapewni wzrost bezpieczeństwa energetycznego całego regionu (powiatu [...] i sąsiednich), ponieważ dalej łączyć się ma z istniejącą linią wysokiego napięcia 110kV GPZ [...] poprzez zwiększenie przepustowości, zapewnienie ciągłości dostaw itd. Ważny interes strony wnioskodawca postępowania wskazał przepisami ustawy z 10 kwietnia 1997 r. prawo energetyczne (Dz. z 2012 r., poz. 1059 z zm.) gdyż spółka [...] S.A. zobowiązana jest do zapewnienia dostaw energii elektrycznej podmiotom znajdującym się w obszarze jego działania i ciąży na niej obowiązek dbania o sprawny, ciągły i bezpieczny przesył energii. Zgodnie z at. 7 ust. 5 ww. ustawy, przedsiębiorstwa elektroenergetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii są obowiązane zapewnić realizacje i finansowanie budowy i rozbudowy sieci. Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie za udowodnione należy uznać, iż wystąpiły wszystkie trzy przesłanki do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości zawarte w art. 124 ust 1a u.g.n. Wydanie decyzji o ograniczeniu oraz zezwolenie na niezwłoczne zajęcie części działki nr [...] w obrębie [...] w [...] i nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności pozwoli wnioskodawcy na kontynuację procesu inwestycyjnego tj. finalizację projektu budowlanego, uzyskanie niezbędnych uzgodnień oraz pozwolenia na budowę. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniu Wojewoda stwierdził, że są one nie uzasadnione, a kwestia przebiegu linii została rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu przez Burmistrza Miasta [...] w wydanej decyzji Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odnośnie zarzutu nieprzeprowadzenia rokowań Wojewoda podniósł, że z dokumentów załączonych do wniosku inwestora wynika, że rozmowy/negocjacje odbywały się kilkakrotnie w dniu [...] sierpnia 2015 r. osobiście na posesji skarżącej oraz telefonicznie (w dniu 19 sierpnia 2015 r. i w dniu 5 września 2015 r.), a tym samym nie potwierdziły się zarzuty stawiane w odwołaniu przez skarżącą o braku negocjacji. Wojewoda, powołując się na orzecznictwo zaznaczył, że rokowania nie oznaczają konieczności wypracowania zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się przez strony o swoich stanowiskach (por. Wyrok WSA w Krakowie z 8 lipca 2016 r. sygn. II SA/Kr 526/16 LEX nr 2085195). Przepis art. 124 u.g.n. nie określa formy czy też treści prowadzonych rokowań, ponieważ jest to instytucja prawa cywilnego. Strony nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie prowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich przez przedstawienie przez jedną ze stron stronie przeciwnej propozycji stosownego odszkodowania (por. wyżej cyt. wyrok NSA I OSK 2054/16). Jeżeli druga strona (właściciel) stanowczo sprzeciwia się wyraźnie wskazując, że zaproponowane warunki są nie do przyjęcia, wówczas nie ma obowiązku prowadzenia dalszych rokowań (wyrok WSA w Krakowie z 30 października 2015 r. II SA/Kr 878/15). W świetle akt sprawy nie ulega wątpliwości, że [...] S.A. wystąpiła do skarżącej z konkretną ofertą, ale ta jednak nie została przyjęta. Z kolei propozycja odwołującej nie została zaakceptowana przez inwestora. Wobec powyższego, w związku z brakiem możliwości zawarcia kompromisu zmierzającego do osiągnięcia zgody, inwestor uznał, że wyczerpane zostały możliwości uzyskania zgody właścicielki na przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji i złożył wniosek o wydanie decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości. Wnioskodawca określił termin realizacji planowanej inwestycji na okres od [...] lipca 2019 r. do [...] grudnia 2019 r. Zdaniem organu, w tym stanie rzeczy, spełniona została przesłanka do wydania decyzji w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, a zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. III.1. Z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] nie zgodziła się W. M., wnosząc na to orzeczenie skargę do tutejszego Sądu. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - przepisów art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niepełne uzasadnienie decyzji tak organu I instancji jak i II instancji, w tym nie wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej w zakresie wystąpienia przesłanek z przepisów art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ora art. 108 k.p.a. - niezbędności wydania zgody na niezwłoczne zajęcie; - przepisów art. 8 § 1 k.p.a. oraz 12 §1 k.p.a., wskazując jednocześnie, że uzasadnienie decyzji Starosty [...] jest przepisaniem wprost, niemal słowo w słowo uzasadnienia poprzedniej decyzji wydanej w dniu [...] sierpnia 2016 r., znak [...] tożsamej przedmiotowo i podmiotowo z decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. wynika stąd bowiem, że organ prowadząc postępowania w roku 2017 oparł się na ustaleniach powziętych w 2015 r., nie sprawdzając nawet, czy są one nadal aktualne; - naruszenie przepisów art. 124 ust. 1a u.g.n. w zw. art. 108 k.p.a. poprzez uznanie, że zachodzą przesłanki do zastosowania tych przepisów, w sytuacji gdy nie wykazano, że wydanie decyzji zezwalającej na natychmiastowe zajęcie nieruchomości jest niezbędne, zwłoka w jej zajęciu uniemożliwiałaby realizację celu publicznego; - naruszenie przepisu art. 77 § 1 k.p.a., gdyż organ nie zbiera samodzielnie materiału dowodowego, poprzestając w tym zakresie na twierdzeniach [...] S.A. w zakresie niezbędności wydania decyzji oraz że zwłoka w jej zajęciu uniemożliwiałaby realizację celu gospodarczego, względnie istnienia ważnego interesu gospodarczego uzasadniającego wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. W związku z powyższym Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i poprzedzającej jej decyzji Starosty [...], a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. III.2. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.). IV.2. W pierwszej kolejności należy znaczyć, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie jest uprawniony do kontroli legalności wspomnianej wyżej decyzji lokalizacyjnej Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2012 r., jak również decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z działki skarżącej o numerze [...] . Sąd orzeka w granicach sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sprawą tą jest zezwolenia na niezwłoczne zajęcie wspomnianej nieruchomości. IV.3.1. Zgodnie z art. 124 ust. 1a u.g.n., w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Celem wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości jest umożliwienie inwestorowi niezwłocznego objęcia w posiadanie nieruchomości objętej uprzednio decyzją o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości (wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.) oraz uzyskanie czasowego (tzn. przed uzyskaniem waloru ostateczności przez decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości) tytułu prawnego do prowadzenia robót budowalnych na tej nieruchomości (por. np. wyroki NSA z 8 listopada 2017 r., II OSK 2869/16 oraz 5 kwietnia 2017 r., II OSK 2681/15 - CBOSA). Podzielić należy pogląd, że niezwłoczność zajęcia nieruchomości na podstawie art. 124 ust.1a u.g.n. dyktowana jest intencją uniknięcia sytuacji, w której zwłoka w zajęciu nieruchomości uniemożliwiłaby realizację celu publicznego. Omawiane zezwolenie może być zatem wydane tylko wtedy, gdy bez niezwłocznego rozpoczęcia realizacji celu publicznego cel ten w ogóle nie mógłby być już zrealizowany. Zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości służy zatem wykluczeniu zaistnienia bezprzedmiotowości zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości, wydanego na podstawie ust. 1 po tym, gdy decyzja ta stanie się decyzją wykonalną, ale istniejące warunki faktyczne uniemożliwią zrealizowanie (osiągnięcie) celu publicznego, dla którego wydano zezwolenie na podstawie ust. 1 (por. W. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, 2017, wyd. 5, teza 18). IV.3.2. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy zgodzić z zarzutami skargi, że Wojewoda nie uzasadnił w sposób przekonujący, dlaczego konieczne było wydanie wobec skarżącej decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie jej nieruchomości. Narusza to art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania) oraz art. 8 k.p.a. (zasad zaufania do działań organów władzy publicznej). W szczególności z wniosku inwestora z dnia [...] maja 2017 r. wynika, że inwestycja ma być realizowana w terminie od [...] lipca 2019 r. do [...] grudnia 2019 r., zaś na demontaż istniejących przewodów oraz montaż nowych potrzeba maksymalnie 2 x po 3 dni. Takiego uzasadnienia na próżno również szukać w uzasadnieniu decyzji Starosty z [...] grudnia 2017 r. Uzasadnienia tego nie zastępuje ogólne twierdzenie o konieczności zapewnienia dostaw energii elektrycznej. Sąd nie kwestionuje, że przebudowa istniejącej sieci wysokiego napięcia jest ważnym interesem gospodarczym, jednakże, jak wskazano wyżej, konieczne jest jeszcze wykazanie, iż w realiach danej sprawy niezbędne jest uzyskanie zezwolenia na tymczasowe zajęcie nieruchomości, tj. wykazanie, że bez niezwłocznego rozpoczęcia realizacji celu publicznego cel ten w ogóle nie mógłby być już zrealizowany. Brak jest w szczególności w aktach sprawy dokumentów, które wskazywałyby na konieczność uzyskania przedmiotowego zezwolenia jeszcze przed uzyskaniem przez decyzję Starosty z [...] grudnia 2017 r. w sprawie ograniczenia sposobu sposób korzystania z nieruchomości waloru ostateczności. Iv.3.3. Ponadto, do skargi dołączono m. in. kopię decyzji Starosty z [...] sierpnia 2016 r. ([...]), zezwalającej [...] S.A. Oddział w [...] na niezwłoczne zajęcie części działki oznaczonej nr [...] w obrębie [...] w [...]. Decyzja ta, co do uzasadnienia, odpowiada treści decyzji Starosty z [...] grudnia 2017 r. Z osnowy decyzji z [...] sierpnia 2016 r. wynika, że została ona wydana w związku z decyzją Starosty z [...] sierpnia 2016 r. w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej. Z kolei z uzasadnienia decyzji z [...] sierpnia 2016 r. zdaje się wynikać, że przedmiotowy zakres ograniczenia prawa na mocy decyzji z [...] sierpnia 2016 r. odpowiada zakresowi z decyzji z [...] grudnia 2017 r. (równocześnie należy zastrzec, że w aktach brak jest kopii decyzji Starosty z [...] sierpnia 2016 r.). W tym aspekcie należy zwrócić uwagę na fakt, że skoro inwestor już w 2015 r. wnosił o czasowe ograniczenie własności skarżącej i udzielenie mu czasowego zezwolenia zajęcia nieruchomości skarżącej i wnioski te zostały zaakceptowane przez Starostę, to powstaje uzasadnione pytanie o zasadność, a wręcz dopuszczalność (w aspekcie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) ponownego orzekania w tych sprawach. Skarżąca zwracała na to uwagę w odwołaniu od decyzji Starosty, ale Wojewoda nie odniósł się do tego zarzutu (co stanowi naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 11 i 8 k.p.a.). Stan akt administracyjnych nie pozwala przy tym na poczynienie przez Sąd samodzielnych ustaleń w tej kwestii (brak jest w tych aktach m. in. decyzji wydanych na podstawie wniosku inwestora z [...] listopada 2015 r.). IV.4. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda będzie miał na uwadze wskazane wyżej oceny prawne. W szczególności Wojewoda winien odnieść się do zarzutu ponownego orzekania w tej samej sprawie administracyjnej, a swoje ustalenia w tej kwestii poprzeć dokumentami zawartymi w aktach sprawy. Ponadto, w razie przyjęcia dopuszczalności ponownego wydawania decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości skarżącej, Wojewoda winien wykazać, dlaczego w realiach tej sprawy niezbędne jest takie dodatkowe, względem decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., ograniczenie prawa własności skarżącej. Z akt sprawy winno również wynikać, czy decyzja Starosty z [...] grudnia 2017 r. jest ostateczna (decyzja Starosty z [...] grudnia 2017 r. ma charakter zależny wobec decyzji z [...] grudnia 2017 r.). IV.5. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). IV.6. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji. ----------------------- 7