II SA/Kr 878/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2015 r. sprawy ze skargi M. K. i K. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 12 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skargę oddala. Decyzją z dnia 20 marca 2015 r. znak [...] Prezydent Miasta K. , orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] o powierzchni 0,4566 ha i nr 249 o powierzchni 0,2747 ha, obręb [...] jedn. ewid. [...] , stanowiącej współwłasność M.K. i K.K. , dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] , poprzez zezwolenie PKP [...] S.A. z siedzibą w W. na założenie i przeprowadzenie przewodów elektroenergetycznej linii napowietrznej 110 kV, składającej się z trzech przewodów fazowych oraz jednego odgromowego: na działce nr [...] w pasie o szerokości 5 m i długości 82 m od strony zachodniej i 113 m od strony wschodniej, a na działce nr [...] w pasie o szerokości 5 m i długości 90 m od strony zachodniej i 95 m od strony wschodniej, o przebiegu zakreślonym kolorem żółtym na mapie ewidencyjnej, która stanowi załącznik do decyzji i jej integralna część - w celu realizacji inwestycji objętej decyzją nr [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, wydaną przez Prezydenta Miasta K. w dniu 12.12.2014 r. pod sygn. [...] o nazwie "Budowa elektroenergetycznej linii kablowo- napowietrznej 110 kV relacji [...] stanowiącej linię zasilającą podstacje trakcyjną [...] , przy ul.[...] i [...] w K. , na działkach nr: [...] ,[...] ,[..] itd... obr [...] obr. [...] , [...] ,[...] ,[...] itd... obr. [...] w terminie nie dłuższym niż 12 miesięcy od daty rozpoczęcia robót budowlanych na nieruchomości (pkt 1 i 2 sentencji decyzji). Ponadto Prezydent Miasta K. wskazał na wynikający z przepisu art. 124 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązek inwestora do przywrócenia ww. nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu robót, oraz o obowiązku współwłaścicieli nieruchomości do jej udostępnienia w celu wykonania ww. prac, informując jednocześnie o skutkach wykonania inwestycji objętej zezwoleniem przewidzianych w przepisach art. 124 ust. 4 w związku z art. 128 ust. 4 (pkt 3 sentencji decyzji) oraz ust. 6 ww. ustawy (pkt 4 sentencji decyzji). jak również o tym, że decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej (pkt 5). Orzekając w ww. sposób organ I instancji wskazał, iż planowana przez wnioskodawcę inwestycja jest zgodna z ustaleniami powołanej powyżej, ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z 12 grudnia 2010r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, zaś przeprowadzone przez inwestora rokowania ze współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości w sprawie wyrażenia przez nich zgody na wykonanie prac związanych z ww. inwestycją nie zakończyły się uzyskaniem oświadczenia tych osób na jej dobrowolne udostępnienie w celu wykonania inwestycji ujętej we wniosku inwestora, jak również zgody takiej nie uzyskano w toku postępowania przed organem I instancji. Dokonując analizy i oceny wniosku inwestora o wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stosunku do ww. nieruchomości, organ I instancji stwierdził, iż przebieg planowanej linii elektroenergetycznej mieści się w granicach zakresu inwestycji określonej w ww. decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i brak było możliwości dokonywania korekty przebiegu tego obiektu przez przedmiotową nieruchomość, a ponadto - biorąc pod uwagę parametry techniczne planowanego przewodu - w ocenie organu I instancji również wskazana przez inwestora szerokość pasa zajęcia nie budziła wątpliwości, bowiem jest adekwatna dla potrzeb realizacji ww inwestycji. Dodatkowo organ I instancji uznał, iż w kontekście skali planowanej inwestycji, obejmującej kilkadziesiąt graniczących ze sobą nieruchomości, również wskazany przez inwestora termin 12 miesięcy na wykonanie planowanych prac (od momentu ich rozpoczęcia) jest odpowiedni i uzasadniony. Odwołanie od ww. decyzji złożyli K.K. i M.K. , kwestionując prawidłowość i skuteczność spełnienia przez inwestora wymogu przeprowadzenia ze współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości rokowań dotyczących uzgodnienia warunków jej dobrowolnego udostępnienia. Wskazując na skutki wykonania projektowanej inwestycji, w wyniku której cała przedmiotowa nieruchomość straci możliwość jej potencjalnego (brak planu, możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) wykorzystania pod zabudowę mieszkaniową, strony odwołujące się podkreśliły, iż wyrażają zgodę na wykonanie na jej terenie planowanych prac, lecz pod warunkiem jej wykupu przez inwestora. Rozpatrując odwołanie Wojewoda decyzją z 12 czerwca 2015r. znak: [...] na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2015 r., poz. 782) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego brak podstaw by stwierdzić, iż przed złożeniem wniosku o wydanie przedmiotowego zezwolenia inwestor nie spełnił warunku przeprowadzenia ze współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości rokowań o jej dobrowolne udostępnienie na potrzeby realizacji przedmiotowej inwestycji. Jak bowiem wynika z akt sprawy, swoją pierwotną zgodę na wybudowanie przez inwestora planowanej inwestycji (podpisane przez strony oraz przedstawicieli inwestora: oświadczenia z 13 sierpnia 2013 r. - k.a. organu I instancji nr 10-11 - oraz notatka z tej daty, w której zawarto deklarację o gotowości do ustanowienia służebności przesyłu - k.a. nr 12), M. i K.K. , wycofali 13 grudnia 2013 r. (notatka podpisana przez pełnomocników stron), przedstawiając własne warunki wyrażenia zgody na wykonanie planowanych prac, tj. wykupienie przedmiotowej nieruchomości za kwotę 20 000 zł. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym zwłaszcza art. 124 ust. 3, nie określają prawnej formy prowadzenia rokowań. Powszechnie w orzecznictwie przyjmuje się, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie uzyskania zgody na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (por. np. wyroki: NSA z 5 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1307/05 i z 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 357 11; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 31 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Go 579/07, LEX nr 357505, wyrok WSA w Poznaniu z 7 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 381/09, LEX nr 574097; WSA w Krakowie z 26 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 635/10; WSA w Szczecinie z 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1350/12; WSA w Warszawie z 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 731/12; WSA w Gliwicach z 9 maja 2013 r., sygn. akt II SA/G1 1352/12; WSA w Krakowie z 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1644/14 - dostępne w internetowej bazie orzeczeń: www.orzeczenia.nsa.gov.pl - "CBOSA"). Natomiast późniejsze wyrażenie przez współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości zgody na realizację na tej nieruchomości planowanej inwestycji, jednak pod warunkiem jej wykupu przez inwestora, czy też - jak wskazano w odwołaniu - ustanowienia na niej służebności przesyłu, bynajmniej nie oznacza osiągnięcia porozumienia co do wszystkich warunków udostępnienia inwestorowi przedmiotowej nieruchomości dla wykonania prac związanych z tą inwestycją. Również zgłaszana przez strony odwołujące się wola ustanowienia służebności przesyłu nie wydaje się wyłączać konieczności pozytywnego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy o wydanie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości ze względu na inny, "szerszy" zakres takiego rozstrzygnięcia. W kontekście powyższego toczące się przed sądem powszechnym postępowanie w sprawie ustanowienia na przedmiotowej nieruchomości odpowiedniej służebności gruntowej (przesyłu), nie stanowi przeszkody do wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym okoliczność ta nie stanowi w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, bowiem nie czyni to niemożliwym rozpatrzenia i wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 17 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 538/13, LEX nr 1343028). W świetle powyższego brak jest podstaw by kwestionować spełnienie przez wnioskodawcę warunku przeprowadzenia rokowań. Ponadto na aprobatę zasługuje również wskazanie horyzontu czasowego planowanych prac, bowiem realizuje to słuszny w ocenie organu odwoławczego postulat o konieczności możliwie precyzyjnego określenia w zezwoleniu, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości również w aspekcie czasowym , gdyż biorąc pod uwagę skalę inwestycji, okres 12 miesięcy na przeprowadzenie planowanych prac, liczony od momentu rozpoczęcia prac na przedmiotowej nieruchomości, jest adekwatny. W kwestii odszkodowania z tytułu wykonania planowanych prac należy wyjaśnić, iż zgodnie z przepisem art. 124 ust. 4 zd. 2 w/w ustawy - w sytuacji, gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4. W myśl tego ostatniego przepisu, właścicielowi nieruchomości, której sposób korzystania został ograniczony, przysługuje odszkodowanie również za szkody powstałe wskutek zdarzeń związanych z realizacją inwestycji objętej tym zezwoleniem. Ponadto, zgodnie z regulacją art. 124 ust. 5, jeżeli w wyniku zrealizowania inwestycji objętej zezwoleniem, o którym mowa w ust. 1 tego przepisu, nie będzie możliwym dalsze prawidłowe korzystanie przez właściciela z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, osoba ta może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej lub inwestor nabyli od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność nieruchomości. Co do zarzutów odwołania, iż planowana inwestycja uniemożliwia współwłaścicielom przedmiotowej nieruchomości uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która mogłaby stanowić podstawę do przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową, organ wyjaśnił, iż wymóg jak najmniejszej uciążliwości wynikającej z ograniczenia sposobu korzystania z niej należy odnosić do jej aktualnego przeznaczenia (por. wyrok WSA w Krakowie z l lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 627/14, dostępny w CBOSA), a nie potencjalnego. Jak wynika z akt sprawy, dla terenu, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość brak obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś faktycznie jest ona użytkowana rolniczo. Nadto przedmiotowa nieruchomość. zgodnie z uzyskanym przez inwestora dokumentem wprost wskazanym w powołanej powyżej ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (decyzja lokalizacyjna), przeznaczona została w części pod realizację przedmiotowej linii elektroenergetycznej 110 kV. Co więcej, działki nr [...] i nr [...] , obr. [...] stanowią zgodnie z danymi ujawnionymi w ewidencji gruntów i budynków użytek rolny, a zatem zrealizowanie na tego rodzaju nieruchomości inwestycji liniowej, w szczególności nadziemnej (na przedmiotowej nieruchomości nie planuje się posadowienia żadnych elementów związanych z gruntem), trudno uznać za dokonanie ograniczenia sposobu jej użytkowania w nadmiernym stopniu (a tym bardziej całkowitego). Z powyższą decyzją nie zgodzili się K.K. i M.K. zarzucając naruszenie art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez m.in. pominięcie istotnych okoliczności faktycznych w postaci istnienia już od kilkudziesięciu lat napowietrznej linii wysokiego napięcia 220 kV na ich działkach, uzyskanie jedynie wstępnej zgody od jednego ze skarżących, bez poprzedzenia tego złożeniem konkretnej oferty W uzasadnieniu podano, iż wyrażenie zgody zostało uwarunkowane wykupem nieruchomości za określoną cenę, co zostało bezpodstawnie uznane jako spełnienie warunków rokowań. Brak zatem było określenia i zaproponowania właścicielowi przez inwestora warunków uzyskania zgody na wykonanie prac. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Przepis art. 151 p.p.s.a. mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis ten wymaga zatem tego, aby zezwolenie zgodne było z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, oraz tego aby wystąpienie z wnioskiem o wydanie w/w decyzji, dany podmiot poprzedził przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań mających na celu udostępnienie przez tą osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie obie w/w przesłanki zostały spełnione, co organy prawidłowo wskazały w swoich rozstrzygnięciach. Co do pierwszej przesłanki Prezydent Miasta K,. w dniu 12.12.2014 r. wydal bowiem decyzję nr [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego sygn. [...] , dotyczącą realizacji inwestycji z której wynika konieczność obecnej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Wobec tego zarzuty odnoszące się do kwestii konieczności budowy nowej linii energetycznej, wobec istnienia obecnej nie mają znaczenia dla dokonania oceny spełnienia tej przesłanki. Niezasadne są również zarzuty dotyczące niezachowania wymogu przeprowadzenia rokowań, ponieważ przepis 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ograniczając się do nich, nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów co do ich formy i treści. Zatem strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zatem zakończone w dowolnym czasie, chociażby gdy - w ocenie którejś ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (por. w/w wyrok NSA z 22.02.2012r. sygn. I OSK 357/11). Rokowania w niniejszej sprawie zostały przeprowadzone, co wynika z dokumentacji na k. [...] akt administracyjnych organu I instancji, zawierających wstępne oświadczenia skarżących w zakresie planowanej inwestycji oraz notatki dokumentujące przebieg rozmów, w tym warunki zgłaszane przez skarżących oraz inwestora. Z kolei wyraźnie wyrażenie w ich trakcie przez skarżących warunku o konieczności wykupu przez inwestora gruntu przez jaki miały przebiegać linie energetyczne z uwagi na jego brak akceptacji przez inwestora, doprowadził do braku zawarcia umowy. Okoliczność jednak, iż nie doprowadziły one do zawarcia umowy nie może oznaczać braku spełnienia przesłanki rokowań. Ponadto w dalszej części tych rokowań tj. z protokołu rozprawy administracyjnej z 5.03.2015r. (k. [...] akt adm. I instancji) na której obecni byli K.K,. jak i pełnomocnik M.K. – A.S. oraz pełnomocnik wnioskodawcy, również nie osiągnięto porozumienia, podtrzymując de facto dotychczasowe warunki. Z dokumentów tych wprost wynika, iż strony próbowały się porozumieć Powyższe oznacza spełnienie wymogów stawianych przez zaskarżony art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zawiera on jedynie nakaz, aby wydanie zezwolenia poprzedzone zostało rokowaniami z właścicielem o uzyskanie zgody na wykonanie prac, nie wymieniając konieczności umownego uregulowania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane związane z realizacją inwestycji publicznej przed rozstrzygnięciem tej kwestii w formie decyzji administracyjnej. Warunkiem są rokowania, a zatem de facto przystąpienie do rozmów w celu osiągnięcia porozumienia, rozwiązania sporu. Przepis ten nie określa formy prowadzenia rokowań. Rokowania nie oznaczają więc konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich stanowiskach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. Nadto jeśli druga strona (właściciel) stanowczo sprzeciwia się wyraźnie wskazując, że tak zaproponowane warunki są nie do przyjęcia, lub nie zajmuje stanowiska wówczas nie ma obowiązku prowadzenia dalszych rokowań, gdyż nie można wymagać od stron, aby niezależnie od propozycji drugiej strony była zmuszona do respektowania warunków drugiej strony lub prowadzenia rokowań dopóty, dopóki nie zmieni swojego stanowiska. Z kolei nieosiągnięcie zgody pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia wymienionego w art. 124 ust. 1 ustawy. Jeżeli zatem, mimo zaproponowania stanowisk strony nie doszło do umowy, to tym samym rokowania były przeprowadzone, lecz strony nie wyraziły zgody na zawarcie umowy. Kwestia cofania oświadczeń czy ewentualnej zgody nie ma znaczenia dla stwierdzenia, że doszło do wymiany stanowisk i warunków zawarcia porozumienia, a tym samym do rokowań. Natomiast z uwagi na okoliczność, iż skarżone rozstrzygnięcie w rzeczy samej prowadzi do ograniczenia w swobodnym korzystaniu z prawa własności, a zatem wymaga się stanu jak najmniejszej uciążliwości wobec tego prawa, należy od organu wymagać, aby wprowadzając ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości przez właściciela jednoznacznie określił te zasady, a temu może służyć ustalenie przebiegu inwestycji przez daną nieruchomość, jak również precyzyjne określenie na czym polega uszczuplenie władztwa właściciela w zakresie niezbędnym do wykonania inwestycji. W powyższym zakresie również brak uzasadnionych podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia organów administracyjnych, ponieważ organy wskazały precyzyjnie zakres ograniczenia korzystania z nieruchomości, zarówno w aspekcie czasowym jak i zajmowanej powierzchni, a ich zakres należy ocenić za uzasadniony i konieczny. Natomiast kwestia przebiegu przez działkę skarżących innej linii napowietrznej, która została wybudowana przez inny podmiot i jak wskazują skarżący – bez stosownego pozwolenia na budowę - nie ma znaczenia na płaszczyźnie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.