IV SA/Wa 1460/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska - Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011r. sprawy ze skargi Gminy J. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego – oddala skargę – Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r., umarzającą postępowanie w sprawie zobowiązania Wójta Gminy J. do przywrócenia jakości gleby do wymaganych standardów jakości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Prokurator Prokuratury Okręgowej w P., pismem z dnia 30 grudnia 2004 r., skierowanym do Starosty G., wniósł o przeprowadzenie aktualnej analizy wierzchniej warstwy glebowej murawy boiska w M. celem ustalenia stopnia jej obecnego zanieczyszczenia bakteriologicznego. Starostwo Powiatu G. pismem z dnia 29 marca 2005 r., zleciło Instytutowi Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa w P. wykonanie analizy wierzchniej warstwy gleby murawy boiska. Instytut w dniu 17 maja 2005 r., przekazał zleceniodawcy wyniki wykonanych analiz próbek gleby. Starosta Powiatu G. w dniu 23 maja 2005 r., poinformował Prokuratora Prokuratury Okręgowej w P., iż wykonane analizy gleb jednoznacznie wskazują, że badane gleby nie są zanieczyszczone metalami ciężkimi, a w badanym zakresie nie wykazują również zanieczyszczenia ani bakteriologicznego ani też jajami pasożytów. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2005 r. Starosta G. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji dotyczącej przywrócenia jakości gleby do wymaganych standardów jakości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Starosta decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2007 r., na podstawie art. 105 § 1 Kpa w związku z art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, umorzył postępowanie w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...]listopada 2007 r., umorzyło postępowanie odwoławcze stwierdzając, że skarżący nie jest stroną postępowania. Stanowisko to zostało podtrzymane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 200/08. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1357/08 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1816/09 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2007 r. SKO w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., uchyliło decyzję Starosty G. z dnia [...] marca 2007 umarzającą przedmiotowe postępowanie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Starosta G., w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie i brzmieniem jej art. 35 ust. 2, przekazał pismem z dnia 20 grudnia 2010 r., akta sprawy dotyczące rekultywacji gleby Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w W.. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zobowiązania Wójta Gminy J. do przywrócenia jakości gleby wykorzystywanej do budowy boiska w M. do wymaganych standardów jakości. Podejmując takie rozstrzygnięcie organ kierował się przede wszystkim brakiem nowych dowodów wskazujących, iż wykorzystane do budowy boiska osady ściekowe mogłyby także obecnie powodować zmiany stanu jakości nawierzchni boiska w M.. Organ podkreślił równocześnie, że wniosek Prokuratora Prokuratury Okręgowej w P. z dnia 30 grudnia 2004 r. dotyczył postępowania w trybie art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, w zakresie którego organem właściwym pozostaje starosta. W toku postępowania organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie szkoda w wodach, rozumiana jako zanieczyszczenie bakteriologiczne wód stanowiące zagrożenie dla zdrowia ludzi wynikła z działalności, do której doszło przed dniem 30 kwietnia 2007 r. Działalność polegająca na wykorzystaniu odpadów przy budowie boiska została zakończona najpóźniej w 2002 r. Bezspornym jest równocześnie wystąpienie zdarzenia (zanieczyszczenia) przed tą datą, o czym świadczą dołączone do akt sprawy wyniki analiz wód z 2003 i 2004 r. Zatem w zakresie zanieczyszczenia wód występuje sytuacja określona w art. 35 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. W ocenie organu, ustawa ta nie miała zastosowania w tej sprawie. Tym samym stwierdzono, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. nie jest organem właściwym w odniesieniu do zanieczyszczeń występujących w wodach. Zdaniem organu odwoławczego inaczej przedstawia się regulacja prawna w zakresie szkód w powierzchni ziemi. Zgodnie z art. 35 ust. 2 powołanej ustawy, do szkód w środowisku dotyczących powierzchni ziemi wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 32 (art. 102-106 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska), w brzmieniu dotychczasowym, z tym że organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Zdaniem organu w sprawie wymagało przeanalizowania, czy istnieje konieczność przeprowadzenia rekultywacji gleby. GDOŚ zaznaczył, iż ze sprawozdania Instytutu Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa w P. wynika, że wykonano dwie analizy próbek gleb pobranych z wierzchniej warstwy: jedną z boiska i jedną z boiska treningowego i stwierdzono brak przekroczeń dopuszczalnych norm. Analizy nie wykazały równocześnie obecności bakterii z rodzaju Salmonella ani jaj pasożytów w badanym zakresie. Odnosząc się do analiz substancji chemicznych, nie kwestionując poprawności wykonanych oznaczeń, organ odwoławczy stwierdził, że do sprawozdania nie została dołączona informacja na temat lokalizacji miejsc poboru próbek ani w formie opisowej ani graficznej. Nie wiadomo również czy obydwie próbki zostały uśrednione z kilku innych próbek czy też stanowią próbkę jednorazowo pobraną z określonego miejsca. Nie wiadomo także nic na temat głębokości, z jakiej zostały one pobrane. Brak również wiedzy na temat grubości warstwy ziemi, którą osady zostały przykryte. Jedynie poinformowano o pobraniu próbek z wierzchniej warstwy glebowej. Biorąc pod uwagę przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi należałoby, w ocenie organu, określić zarówno głębokość z jakiej próbki zostały pobrane jak również grupę gruntów, na której położona jest wskazana nieruchomość. Dopiero te dane dają, zdaniem organu, podstawy do porównania otrzymanych wyników właściwymi wartościami określającymi standardy jakości gleby lub ziemi. Ponadto GDOŚ dostrzegł, że strona postępowania nie brała udziału w poborze próbek gleby, przez co pozbawiona została możliwości wskazania miejsca składowania odpadów. Nie ma więc pewności, że pobrane próbki pochodzą z miejsc potencjalnie zanieczyszczonych. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest kluczowy dla rozstrzygnięcia, bowiem w chwili obecnej na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, nie można przesądzać o niestosowaniu w sprawie przepisów art. 102 - 106 ustawy Prawo ochrony środowiska i tym samym o umorzeniu postępowania. Podobnie nie można wnioskować o konieczności zastosowania tych przepisów. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że Prokurator Prokuratury Okręgowej wnioskował o zobowiązanie Wójta Gminy J. do przywrócenia jakości gleby wykorzystanej do budowy boiska do wymaganych standardów jakości, niezagrażających środowisku czyli zdrowiu potencjalnych użytkowników zgodnie z art. 362 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Zagrożenie bowiem nie tyle dotyczyło przekroczenia standardów jakości gleby lub ziemi na terenie boiska, ale głównie oddziaływania wykorzystanych odpadów (komunalnych osadów ściekowych) na sąsiednie posesje, szczególnie w postaci zanieczyszczeń występujących w wodzie. W tym zakresie, zdaniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, nadal organem właściwym w sprawie jest starosta. W pozostałym zakresie negatywnego oddziaływania na środowisko podmiotu korzystającego ze środowiska organem właściwym pozostaje starosta. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu "uciążliwości odorowej" organ odwoławczy wskazał, że sprawy te w chwili obecnej nie zostały uregulowane żadnym aktem prawnym i nie mogą podlegać rozstrzygnięciu. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina J. zarzucając wydanie decyzji z naruszeniem: - art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na przyjęciu, że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa procesowego, - art. 15 Kpa polegające na braku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w tym nieprzeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy, - art. 35 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie polegające na uwzględnieniu i przyjęciu za udowodnione okoliczności dotyczących zanieczyszczenia wody, co miało wpływ na uchylenie decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, pomimo że kwestie związane ze szkodami na nie należą do zakresu kompetencji organu odwoławczego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne z rażącym naruszeniem prawa procesowego lub by decyzja ta budziła jakiekolwiek zastrzeżenia merytoryczne. Zdaniem skarżącego organ I instancji wydał decyzję merytoryczną dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w wyniku którego zebrano obszerny materiał dowodowy, a organ odwoławczy miał podstawy do wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę. W przeciwnym razie organ II instancji winien wskazać jakie okoliczności uniemożliwiły mu uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 Kpa. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy powinien w sposób wyraźny wskazać, w jakim zakresie postępowanie dowodowe powinno zostać uzupełnione. Nie uczynił tego, czym w ocenie skarżącego niewłaściwe zastosował przepis art. 138 § 2 Kpa. Powyższe naruszenia doprowadziły do naruszenia art. 15 Kpa, czyli zasady dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto zdaniem skarżącego zlecone badania próbek glebowych zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy. Organ odwoławczy nie zakwestionował prawidłowości wykonania badań, a zastrzeżenia dotyczące braku wskazania miejsca i głębokości pobrania próbek nie znajdują uzasadnienia w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji. Zdaniem skarżącego próbki został pobrane z wierzchniej warstwy gleby. Przyjmuje się zaś, że jest to warstwa o głębokości od 0 do 30 cm. Ponadto dla jakości i prawidłowości przeprowadzonych badań gleby nie ma znaczenia obecność konkretnych osób przy pobieraniu próbek. Zdaniem skarżącego badana gleba nie jest zanieczyszczona metalami ciężkim i nie stwierdzono w niej obecności bakterii Salmonella oraz jaj pasożytów jelitowych. Zanieczyszczenie gleby zostało stwierdzone w 2003 r., zaś zanieczyszczenie wody w 2004 r. i było ono minimalne. Przyczyną zanieczyszczeń mogły być prowadzone w pobliżu inwestycje. Ponadto w skardze wskazano, że naruszenie przepisu art. 35 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. polegało na stwierdzeniu w uzasadnieniu decyzji, iż sprawy związane z zanieczyszczeniem wód nie należą do kompetencji organu, czym organ w istocie uwzględnił i przyjął za udowodnione zanieczyszczenie próbek przedstawionych przez W. S., jako mające związek z działaniem Gminy J.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 1 grudnia 2011 r. o oddalenie skargi wniósł uczestnik postępowania W. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Jako podstawę rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji organ wskazał art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art. 362 ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 Nr 25 poz. 150) oraz art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. Nr 75 poz. 493 ze zm.). Art. 138 § 2 Kpa stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z kolei zgodnie z art. 362 ust. 6 Prawa ochrony środowiska, jeśli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego. W przypadku braku możliwości nałożenia obowiązku podjęcia działań, o których mowa, organ ochrony środowiska może zobowiązać podmiot korzystający ze środowiska do uiszczenia na rzecz budżetów właściwych gmin, kwoty pieniężnej odpowiadającej wysokości szkód wynikłych z naruszenia stanu środowiska. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, do szkód w środowisku dotyczących powierzchni ziemi wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 32, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Jak wynika z akt niniejszej sprawy ewentualne zanieczyszczenie gleby murawy boiska w M. nastąpiło przed 30 kwietnia 2007 r., zatem organem właściwym w sprawie jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Co prawda w niniejszej sprawie orzekały już sądy administracyjne, jednak na skutek zmiany przepisów dotyczących właściwości, nie można stwierdzić, aby organ obecnie orzekający był związany poprzednim wyrokiem Sądu. Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa, tylko wówczas, gdy organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, co w praktyce przekłada się na brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzenie postępowanie wyjaśniającego w sposób, niewystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przy jednoczesnym braku podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 Kpa, tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego. W ocenie Sądu decyzja organu II instancji jest prawidłowa, ponieważ przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sprawie objętej skargą należało przeanalizować, co słusznie zauważył organ odwoławczy, konieczność przeprowadzenia rekultywacji gleby, czyli stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy konieczność przywróceniu gleby lub ziemi do stanu wymaganego standardami jakości. Standardy jakości zostały zaś określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska w dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. Nr 165, poz. 1359). W aktach sprawy znajduje się "Sprawozdanie z wyników analiz próbek glebowych, wykonanych na zlecenie Starostwa Powiatu G.z dnia 29.03.2005 r." wykonane przez Instytut Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa w P.. Ze sprawozdania tego wynika, że wykonano dwie analizy próbek gleb - jedną z boiska i jedną z boiska treningowego. Stwierdzić jednocześnie należy, że do sprawozdania nie dołączono informacji dotyczącej miejsca poboru próbek, nie dołączono informacji czy próbki stanowią próbkę jednorazowo pobraną z określonego miejsca oraz nie dołączono informacji na temat głębokości, z jakiej próbki pobrano. Rację ma organ odwoławczy, że przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi nakazują określenie zarówno głębokość z jakiej próbki zostały pobrane jak również grupę gruntów, na której położona jest wskazana nieruchomość. Nie ma racji skarżący, że dla "jakości i prawidłowości przeprowadzenia badań gleby nie ma znaczenie obecność konkretnych osób". Pobieranie próbek stanowiło bowiem czynność dowodową, o której strony winny zostać zawiadomione, stosownie do art. 79 Kpa, strony postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu jest zawiadamianie strony o wszelkich dokonywanych czynnościach, w tym o zamiarze przeprowadzenia analiz próbek gleby. Określona okoliczność faktyczna może być bowiem uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że zachowanie wymagań określonych w art. 79 Kpa jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej, niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast zapoznanie się przez stronę jedynie z wynikami przeprowadzonego dowodu nie czyni zadość zasadom czynnego, bezpośredniego udziału w przeprowadzeniu dowodu. Z tego względu należy podzielić stanowisko Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, nie można przesądzać o zasadności niestosowania w sprawie przepisów art. 102 - 106 ustawy Prawo ochrony środowiska i tym samym umorzenia postępowania administracyjnego. Nie można także podzielić podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska przepisu art. 15 Kpa. Skoro organ l instancji naruszył przepisy dotyczące prowadzenia postępowania dowodowego, to tym samym, uchybień tych nie mógł naprawić organ odwoławczy w oparciu o art. 136 Kpa. Skorzystanie z tego przepisu pozostawałoby w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Podzielić należy także stanowisko organu odwoławczego, że skoro Prokurator Prokuratury Okręgowej wnioskował o zobowiązanie Wójta Gminy J. do przywrócenia jakości gleby wykorzystanej do budowy boiska do wymaganych standardów jakości, zgodnie z art. 362 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska to organem właściwym w tym zakresie jest właściwy miejscowo starosta. Jednocześnie należy podkreślić, że organy orzekające w sprawie nie przekroczyły swoich kompetencji, wynikających z właściwości miejscowej i rzeczowej. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.