IV SA/Wa 1474/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi H. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie egzekucji ostatecznej decyzji oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez H. M. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy C. z dnia [...] lutego 2014 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie egzekucji ostatecznej decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] lipca 2001 r. nakazującej J. B. przywrócenie stosunków wodnych na części działki nr ew. [...] położonej we wsi A. poprzez wybudowanie murka oporowego bądź rowu, uniemożliwiającego przedostawanie się wody deszczowej z działki nr ew. [...], należącej do J. B. na działkę sąsiednią. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Wójt Gminy C. wydał w dniu [...] lutego 2014 r. powyżej opisane postanowienie. Rozpatrując zażalenie od powyższego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że decyzja nakazująca przywrócenie stosunków wodnych podlega wykonaniu z dnia, w którym stała się ostateczna. Jeśli przywrócenie stosunków wodnych nie zostało wykonane dobrowolnie przez adresata decyzji orzekającej o tym obowiązku, właściwy organ powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych na podstawie art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ odwoławczy powołując się na ustalony stan faktyczny oraz akta sprawy wskazał, że obowiązek nałożony decyzją został wykonany. Polegał on na wybudowaniu (od drogi przez wieś wzdłuż granicy działki) około 20 m.b. murka oporowego bądź rowu uniemożliwiającego przedostanie się wody deszczowej z działki ew. nr [...] należącej do J. B. na działkę sąsiednią. Wykonanie tego obowiązku potwierdza protokół kontroli z dnia [...] lipca 2012 r. Wójt Gminy C., będący w tym przypadku wierzycielem, dokonał kontroli wykonania przez zobowiązanych obowiązków wynikających z decyzji. W związku z powyższym – zdaniem organu odwoławczego – nie jest konieczne podjęcie czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Organ drugiej instancji podzielił stanowisko Wójta Gminy C., iż tylko uchylanie się zobowiązanego od wykonywania ciążących na nim obowiązków stanowiłoby przesłankę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w sprawie i podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. ocena H. M. co do jakości wykonanych prac nie stanowi przesłanki wszczęcia postępowania egzekucyjnego w sprawie. Stosowanie do art. 61a § 1 kpa gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem organu odwoławczego powyższy przepis przewiduje dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej wpłynie takie żądanie. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania. Przesłanka ta nie zaistniała w przedmiotowym postępowaniu, bowiem bezsporne jest H. M. posiada interes prawny w postępowaniu w sprawie wszczęcia postępowania egzekucyjnego w celu przymuszenia zobowiązanego od wykonania ciążącego na nim obowiązku. Druga z przesłanek wskazanych w art. 61a § 1 kpa, dotyczy sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Oparcie odmowy wszczęcia postępowania na bardzo ogólnej i nieprecyzyjnej przesłance, jaką stanowią "inne uzasadnione przyczyny" budzić może – zdaniem organu drugiej instancji – budzić może zasadnicze wątpliwości. Orzecznictwo sądowe wskazuje jednak, że przez "inne uzasadnione przyczyny" należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania gdy np. jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn.akt II SA/Ol 893/11). Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. M. Skarżąca wskazała, że państwo B. od przełomu 1999/2000 nie przywrócili stosunków wodnych zmienionych, bezprawnie na działce skarżącej. W wyniku powyższych działań dom skarżącej niszczeje i znacząco stracił na wartości. Odpadają tynki na ścianach nie tylko na zewnątrz, ale również wewnątrz domu na coraz wyższej wysokości. Zdaniem skarżącej Wójt Gminy C. nie dokonał oceny wykonania obowiązku nałożonego na państwa B. pod kątem nowych okoliczności i zakończył postępowanie przedwcześnie nie osiągając zamierzonego celu jakim jest przywrócenie stosunków wodnych na działce nr ew. [...] w A. ponieważ działka nie została zabezpieczona przed spływem wód z działki sąsiedniej. Wybudowany przez państwa B. w 2011 r. murek bez fundamentu nie chroni działki przez spływem wód z działki sąsiedniej. Nieprawidłowo dokonano kontroli na działce skarżącej ponieważ nie uwzględniono faktu, że teren działki skarżącej jest położony niżej niż teren działki sąsiedniej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. H. M. w piśmie z dnia 3 lutego 2014 r. (data wpływu do organu 5 lutego 2014 r.) wskazała "wnoszę o prowadzenie sprawy naruszenia stosunków wodnych przez państwa B. zarówno egzekwując decyzję wójta z dnia [...] lipca 2001 r. poczynając od wszczęcia postępowania egzekucyjnego, jak i doprowadzając do rozszerzenia obowiązków nałożonych na państwa B. przez nowe postępowanie". Chronologicznie wskazać należy, że decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. Wójt Gminy C. "nakazał J. B. przywrócić stosunki wodne na części działki nr [...] położonej we wsi A. należącej do H. M. poprzez wybudowanie (od drogi przez wieś wzdłuż granicy działki około 20 m.b. murka oporowego, bądź rowu uniemożliwiającego przedostawanie się wody deszczowej z działki nr [...] należącej do J. B. na działkę sąsiednią". Wskutek wniosku H. M. o wszczęcie postępowania egzekucyjnego, Wójt Gminy C. postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r. nałożył grzywnę J. B. w celu przymuszenia, w związku z niewykonaniem obowiązku określonego w decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] lipca 2001 r. w wysokości [...] złotych Kolejnym postanowieniem Wójt Gminy C. w dniu [...] maja 2008 r. nałożył grzywnę J. B. w celu przymuszenia w związku z niewykonaniem obowiązku określonego w decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] lipca 2001 r. w wysokości [...] tysięcy złotych oraz wezwał do wykonania obowiązku nałożonego w/w decyzją. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu skargi H. M. na bezczynność Wójta Gminy C. na podstawie art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uznał skargę za zasadną i wyznaczył Wójtowi Gminy C. termin do dokonania czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w sprawie do dnia 28 lutego 2011 r. Wójt Gminy C. zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. wezwał J. B. do wykonania decyzji zobowiązującej do przywrócenia stosunków wodnych na części działki nr ew. [...] położonej we wsi A. W dniu [...] maja 2011 r. pracownicy Urzędu Gminy w C. przeprowadzili wizję lokalną i oględziny na działce [...] celem kontroli wykonania nałożonego na J. B. obowiązku, z której sporządzono protokół. Z zapisów protokołu wynika, że "wzdłuż granicy działek nr ew. [...] położonych w miejscowości A. J. B. wykonał podmurówkę betonową o zmiennej wysokości ponad ziemię na wysokości od 15 do 30 cm. Pełna wysokość podmurówki przy zmiennym poziomie gruntu wynosi od 40 do 50 cm. Ponadto na działce nr [...] od strony podmurówki wykonano kanał odpływowy z odpływem do oczka wodnego na terenie posesji. Zamontowana rura PCV Ø 110 mm." H. M. nie uczestniczyła w oględzinach, wskazała jednocześnie w piśmie z dnia 22 maja 2011 r. o nieprawidłowym – jej zdaniem – wykonaniu decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] lipca 2001 r. W związku z powyższym Wójt Gminy C. wskazał, że zostanie przeprowadzona ponowna wizja w terenie. Wyznaczona na dzień [...] lipca 2011 r. wizja lokalna nie odbyła się z powodu nieobecności J. B., zaś wyznaczona na dzień [...] sierpnia nie odbyła się z powodu nieobecności H. M. Z powodu nieobecności stron i braku możliwości wejścia na teren nieruchomości nie wykonano oględzin również w dniu [...] września 2011 r. oraz [...] października 2011 r., [...] stycznia 2012 r. i [...] marca 2012 r. Kolejną wizję lokalną przeprowadzono w dniu [...] kwietnia 2012 r., w której uczestniczyli – powołani Zarządzeniem Wójta Gminy C. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. – pracownicy Urzędu Gminy w C. oraz inżynier budowlany. Z protokołu wizji lokalnej sporządzono protokół, z którego wynika, że strony postępowania nie stawiły się, powiadomione prawidłowo. Dokonano oględzin podmurówki zza ogrodzenia działek, wzdłuż ulicy [...] we wsi A. Stwierdzono niedokończenie podmurówki na długości 20 cm, od strony ulicy [...]. Dołączono dokumentację fotograficzną (4 szt.) oraz opinię techniczną. Ostatecznie wizję lokalną, w której uczestniczyły strony przeprowadzono w dniu [...] czerwca 2012 r. Z kontroli sporządzono protokół (k. 219, II tom akt administracyjnych), z którego wynika m.in., że "nie stwierdzono przecieków, ani przepływów wód opadowych", "wykonane pomiary wysokości cokołów potwierdziły, że wysokość podmurówki ogrodzenia wynosi 15 cm ponad teren działki [...]", "rów odwadniający wyłożony betonowymi prefabrykatami w postaci rynny oraz zabezpieczony kratką, "w rowie odwadniającym nie stwierdzono zalegania wody opadowej ani tworzenia kałuż wzdłuż rowu". Stwierdzono również drobne uchybienia, które J. B. zobowiązał się naprawić w terminie 14 dni. H. M. odmówiła podpisania protokołu. W dniu [...] lipca 2012 r. przeprowadzono kontrolę wykonania zaleceń kontroli z dnia [...] czerwca 2012 r, z której sporządzono protokół (k. 227, II tom administracyjnych). Ustalenia kontroli były następujące – "cokół ogrodzenia wybudowany wzdłuż granicy działek nr ew. [...] jest szczelny, wysokość cokołu i jego posadowienie jest zgodne z zaleceniami decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] lipca 2001 r.", "dokonano próby drożności rowu odwadniającego wyłożonego prefabrykatami betonowymi ze spadkiem do studzienki zlokalizowanej w miejscu obecnie istniejącego wylotu rury PCV Ø 100 mm i odprowadzanie rurociągiem PCV Ø 100 mm do istniejącego na nieruchomości oczka wodnego. Spływ wody widoczny". H. M. wniosła uwagi do protokołu oraz złożyła załącznik do protokołu. Powołując się wyniki kontroli przeprowadzonych w dniach [...] czerwca 2013 r. i [...] lipca 2013 r. Wójt Gminy C. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie egzekucji ostatecznej decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] lipca 2001 r. nakazującej J. B. przywrócenie stosunków wodnych na części działki nr ew. [...] położonej we wsi A. wobec wykonania przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z powyższej decyzji. Rozpoznając wniesioną skargę wskazać należy w pierwszej kolejności, że mocy art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Adresatem tego przepisu jest wierzyciel, który ma obowiązek podjęcia wszystkich przewidzianych prawem czynności, jakie doprowadzą do zastosowania środka egzekucyjnego, a w rezultacie - do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, od którego wykonania się uchyla. Należy wobec tego udzielić odpowiedzi na pytanie co oznacza uchylać się od wykonania obowiązku oraz jakie czynności wierzyciela ma na myśli ustawodawca w tym przepisie. Z komentowanego przepisu wynika obowiązek podjęcia egzekucji. Stosownie do brzmienia art. 6 § 1 powyższej ustawy wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku. Treść przepisu nie utrzymuje zatem, że nakazuje on podejmowanie egzekucji organowi egzekucyjnemu, jednak prowadząc wykładnię systemową wewnętrzną stwierdzić należy, że w powiązaniu z innymi przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, uzasadnioną staje się teza, że na gruncie administracyjnego postępowania egzekucyjnego obowiązuje zasada obligatoryjnego podejmowania egzekucji - skutkiem podjętych przez wierzyciela czynności zasadniczo jest powstanie obowiązku wszczęcia przez organ egzekucyjny postępowania i przystąpienia do egzekucji. Wskazać należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy zasadniczą kwestią dla ustalenia, że istnieje obowiązek podjęcia przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, jest uprzednie stwierdzenie, że ma miejsce uchylanie się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku. Ustawa nie wyjaśnia, co ten zwrot oznacza. Prowadząc wykładnię językową należy w tym zakresie odnieść się do słownika języka polskiego. Sens analizowanego pojęcia oddaje Słownik języka polskiego, red. M. Bańko (t. V, Warszawa 2007), w którym wyjaśnia się, że "mówimy, że ktoś uchylił się od jakiegoś obowiązku, jeśli rozmyślnie nie wypełnił go" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia sygn. akt I SA/Gd 873/11). Zdaniem Sądu słuszne było zbadanie w pierwszej kolejności przez wierzyciela (Wójta Gminy C.) czy zobowiązany (J. B.) wykonał ostateczną decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] lipca 2001 r. nakazującą J. B. przywrócenie stosunków wodnych na części działki nr ew. [...] położonej we wsi A. W tym zakresie Wójt Gminy C. powołał się na wyniki wizji lokalnych zawarte w protokołach z wizji przeprowadzonych m.in. w dniach [...] czerwca 2013 r. i [...] lipca 2013 r., z których wynika, że "nie stwierdzono przecieków, ani przepływów wód opadowych", "wykonane pomiary wysokości cokołów potwierdziły, że wysokość podmurówki ogrodzenia wynosi 15 cm ponad teren działki [...]", "rów odwadniający wyłożony betonowymi prefabrykatami w postaci rynny oraz zabezpieczony kratką, "w rowie odwadniającym nie stwierdzono zalegania wody opadowej ani tworzenia kałuż wzdłuż rowu". Stwierdzono również drobne uchybienia, które J. B. zobowiązał się naprawić w terminie 14 dni. Następnie stwierdzono, że "cokół ogrodzenia wybudowany wzdłuż granicy działek nr ew. [...] jest szczelny, wysokość cokołu i jego posadowienie jest zgodne z zaleceniami decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] lipca 2001 r.", "dokonano próby drożności rowu odwadniającego wyłożonego prefabrykatami betonowymi ze spadkiem do studzienki zlokalizowanej w miejscu obecnie istniejącego wylotu rury PCV Ø 100 mm i odprowadzanie rurociągiem PCV Ø 100 mm do istniejącego na nieruchomości oczka wodnego. Spływ wody widoczny". Podkreślić należy, że – wobec wcześniejszych zarzutów skarżącej H. M. – Wójt Gminy C. stosownymi zarządzeniami (Zarządzenie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz Zarządzenie nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r.) powoływał komisje do przeprowadzenia kontroli, w skład których wchodził inżynier budowlany. Sąd podziela stanowisko organu, że tylko uchylanie się zobowiązanego (J. B.) od wykonania ciążącego na nim obowiązku stanowiłoby przesłankę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w sprawie i podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Podstawę odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 61a § 1 kpa. Z treści powyższego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (występuje np. w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów). Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 kpa jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, gdy jak np. w niniejszej sprawie – w związku z art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – wobec niestwierdzenia uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji. Odnosząc się zarzutów zawartych w skardze, a dotyczących nieprawidłowości w wykonaniu obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] lipca 2001 r. to podkreślić należy, że uznając prawidłowe wykonanie powyższego obowiązku Wójt Gminy C. oparł się na protokołach z wizji lokalnych, które stanowią istotny i podstawowy dowód w sprawie. Skarżąca zaś nie przedstawiła kontr dowodów potwierdzających okoliczności wskazywane w skardze. Ponadto dodać należy, że skoro skarżąca domagała się wszczęcia postępowania egzekucyjnego, to jednocześnie w tym postępowaniu nie może żądać i organ nie mógł rozstrzygnąć "rozszerzenia obowiązków nałożonych na państwa B." wynikających z decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] lipca 2001 r. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).