IV SA/Wa 1477/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kaja Angerman Sędziowie Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Protokolant spec. Piotr Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 18 kwietnia 2023 r., nr DO.4.7612.236.2022.RF w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r., nr [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania E. M.(dalej: strona lub skarżąca) o od decyzji Wojewody [...] (dalej: Wojewoda lub organ I instancji) z dnia [...] października 2021 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydent Miasta [...] (dalej: organ wywłaszczeniowy) z dnia 27 lipca 1988 r., nr [...], orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem w kwocie 976.605 zł nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 0,2061 ha, stanowiącej własność C.Z. i spadkobierców E. Z. – Minister Rozwoju i Technologii (dalej: Minister, organ II instancji, organ odwoławczy lub organ) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: Opisaną na wstępie decyzją organ wywłaszczeniowy orzekł o wywłaszczeniu wskazanej nieruchomości, a pismem z 20 lipca 2010 r. C. Z. wystąpiła do niego z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. Wniosek ten został przekazany według właściwości Wojewodzie, który decyzją z [...] listopada 2010 r., nr [...], stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Decyzją z [...] października 2011 r., nr [...] Minister Infrastruktury uchylił ww. decyzję Wojewody i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ wojewódzki powinien zapewnić czynny udział wszystkim stronom postępowania, bowiem oprócz wnioskodawczyni są nimi również podmioty mające tytuł prawno-rzeczowy do nieruchomości. Ponadto, materiał dowodowy winien być uzupełniony o dokumenty archiwalne dotyczące wywłaszczenia nieruchomości, jak również o dokumentację geodezyjną dotyczącą aktualnego stanu prawnego wywłaszczonych działek. Decyzją z [...] września 2013 r., nr [...], Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organu wywłaszczeniowego, uzasadniając to tym, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dał podstaw do uznania, by była ona obarczona którąkolwiek z wad prawnych wskazanych w art. 156 kpa. Decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...], Minister utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Prawomocnym wyrokiem z 20 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 737/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność powyższej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, bowiem zostały one skierowane do osób zmarłych. Decyzją z [...] października 2021 r., nr [...], Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, podnosząc w uzasadnieniu, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dał podstaw do uznania, by była ona obarczona którąkolwiek z wad prawnych wskazanych w art. 156 kpa. E. M. wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji, w uzasadnieniu wyrażając niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika, że w dacie wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość nie miała założonej księgi wieczystej i wskutek wydania prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z 27 maja 1986 r., sygn. akt I Ns/532/84, w przedmiocie zniesienia współwłasności stała się własnością C.Z.i E. Z. (zmarłego 12 maja 1987 r.). Wywłaszczona nieruchomość obecnie wchodzi w skład działek ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], z obrębu nr [...], jedn. ewid. m. [...]. Stronami postępowania nadzorczego są zatem: 1. spadkobiercy poprzednich współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości (C. Z. i E. Z.), tj. E. M., U. Z. i M. S.; 2. podmioty, którym aktualnie przysługują do wywłaszczonej nieruchomości prawa rzeczowe o charakterze właścicielskim (własność, użytkowanie wieczyste), tj.: - Gmina Miasta [...], właścicielka działek [...], [...], [...] (KW nr [...]); - K. i M. małż. [...] – właściciele działki nr [...] (KW nr [...]); - T. i M. małż. M. - użytkownicy wieczyści działki nr [...] (KW nr [...]); - A. S. oraz dotychczas nieujawnieni w księdze wieczystej spadkobiercy W.S., tj. C. R. S.i B. M. S. – współużytkownicy wieczyści działki nr 52597 (KW nr [...].`); - D. N. i K.N.– współwłaściciele działki nr [...] (KW nr [...]); - R. M. K., właściciel działki nr [...] (KW nr [...]); - A.i W. małż. R. – właściciele działki nr .`[...] (KW nr [...]); - S. U. K., właścicielka działki nr [...] (KW nr [...]); - M. M.i B. L. małż. S. – użytkownicy wieczyści działki nr . (KW nr [...]). Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu całości akt sprawy, Minister podkreślił, iż organ I instancji podjął czynności mające na celu odszukanie akt postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją w Urzędzie Miejskim w [...], w Archiwum [...] Oddział w [...], a także występował do osób reprezentujących inwestorów, ewentualnie osób mogących posiadając wiedzę w zakresie dokumentacji archiwalnej dotyczącej spółdzielni mieszkaniowych, na których wniosek nastąpiło wywłaszczenie. W wyniku ww. kwerend, uzyskano akta sprawy dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, której nadano kategorię archiwalną B-15, ale z uwagi na nieponumerowanie kart brak było możliwości stwierdzenia, czy podlegały one częściowemu brakowaniu, czy też zachowały się w całości. Przystępując do merytorycznego badania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej organ wskazał, iż weszła ona do obrotu prawnego na skutek jej doręczenia m.in. współwłaścicielce nieruchomości (C.Z.) w dniu 25 sierpnia 1988 r. Klauzula prawomocności, nadana na znajdującym się w aktach egzemplarzu tej decyzji w dniu 14 września 1988 r., dowodzi zaś, iż od kontrolowanej decyzji nie wniesiono odwołania. Tym samym stała się ona ostateczna i mogła stanowić przedmiot postępowania prowadzonego w trybie art. 156 kpa. Przechodząc do badania poszczególnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa decyzja wywłaszczeniowo została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. nr 22 poz. 99; dalej: ugg), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1988 r. nr 24 poz. 170), a zatem w świetle zgodności z przepisami ww. aktu prawnego oraz stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie orzekania należało oceniać kwestionowaną decyzję. Z akt sprawy wynika, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa osiedla domów jednorodzinnych pn. [...]"." w [...].`` przez Spółdzielnię Mieszkaniową Budowy Domów Jednorodzinnych "[...]" z siedzibą w [...] (w zakresie działek nr [...] i nr [...]) oraz przez Spółdzielnię Mieszkaniową Budowy Domów Jednorodzinnych "[...]" z siedzibą w [...] (w zakresie działki nr [...]). Przed wystąpieniem o wywłaszczenie nieruchomości inwestorzy uzyskali decyzję lokalizacyjną Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1987 r., nr [...], ustalającą lokalizację budowy osiedla domów jednorodzinnych pn. "[...]" w [...] przy zbiegu ulic [...] i [...]. Treść tej decyzji oraz analiza treści miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia 1 marca 1979 r. (Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 1979 r. [...] [...]) potwierdza, że m.in. działki nr [...], nr [...] i nr [...] objęte decyzją lokalizacyjną były przeznaczone w przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego pod niską zabudowę mieszkaniową. Tym samym skoro nabycie tych działek było niezbędne (co potwierdzało uzyskanie przez inwestorów stosownej decyzji lokalizacyjnej) na cele skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego w postaci budowy osiedla domów jednorodzinnych, to nie doszło rażącego naruszenia przepisu art. 50 ugg. Z ostrożności organ nadmienił, że z treści pisma Urzędu Miejskiego w [...] z 16 maja 1988 r. skierowanego do C.Z. wynika, iż należące do niej grunty były przeznaczone w szczególności pod budowę ulic [...] i [...], a także pod budownictwo jednorodzinne Spółdzielni "[...]" i "[...]", które to cele były ujęte w planie społeczno-gospodarczym na lata 1986-1990 r. Najprawdopodobniej pismo to dotyczyło działek [...], [...], [...] oraz działki [...], zbytej na rzecz Skarbu Państwa przez C. Z.. W piśmie z 29 kwietnia 1988 r. właścicielka wyraziła niezadowolenie z ceny, za jaką zgodziła się sprzedać działkę [...] (gdyż od dnia sprzedaży wzrosły ceny na rynku nieruchomości). Pismo z 16 maja 1988 r. stanowiło zaś odpowiedź na pismo właścicielki z 29 kwietnia 1988 r. Kolejnymi pismami z 4 czerwca 1987 r., z 14 marca oraz z 20 czerwca 1988 r., działający w porozumieniu inwestorzy, tj. Spółdzielnie "[...]" i "[...]", wystąpiły z wnioskiem o wywłaszczenie m.in. nieruchomości rolnej 5 klasy bonitacyjnej, stanowiących własność C. Z. i E. Z.. W ww. pismach wskazano cel wywłaszczenia, podano oznaczenia geodezyjnie nieruchomości, powierzchnie nieruchomości objętych wnioskiem oraz wskazano, że rokowania przez inwestorów z właścicielami nieruchomości nie przyniosły rezultatu. Do wniosku wywłaszczeniowego załączono ww. decyzję lokalizacyjną z [...] kwietnia 1987 r., zaświadczenie Państwowego Biura Notarialnego w [...] z 24 marca 1988 r. potwierdzające, że dla nieruchomości C. Z. i E. Z. nie są prowadzone księgi wieczyste, ani zbiór dokumentów, dowody przeprowadzenia rokowań z właścicielem, a także mapy sytuacyjne, które zostały wprowadzone do zasobu geodezyjnego z uwidocznionymi nieruchomościami objętymi wnioskiem wywłaszczeniowym oraz wykazem zmian geodezyjnych w rejestrze gruntów. Zgodnie z treścią mapy, stanowiąca własność C. i E. małż. Z. działka nr [...] o powierzchni 0,1731 ha miała podlegać podziałowi na działki nr [...] o powierzchni 0,0820 ha i [...] o powierzchni 0,0911 ha, zaś działka nr [...], stanowiąca współwłasność pp. Z., miała powierzchnię 0,0330 ha. Działka [...] miała podlegać nabyciu na rzecz Spółdzielni "[...]", zaś działki [...] i [...]na rzecz Spółdzielni "[...]". Łączna powierzchnia nieruchomości podlegających nabyciu przez obydwie Spółdzielnie wyniosła zatem 0,2061 ha. Nie doszło zatem do rażącego naruszenia przepisu art. 54 ust. 1 i 2 ugg. Pismem z 15 kwietnia 1988 r. organ wywłaszczeniowy wystąpił do C. Z.z ofertą nabycia przedmiotowej nieruchomości za kwotę 1.150.718 zł, wyznaczając jej termin 14 dni na udzielenie odpowiedzi na przedmiotową ofertę dotyczącą dobrowolnego zbycia nieruchomości. W przedmiotowym piśmie poinformowano również, że brak odpowiedzi na pismo zostanie potraktowany jako odmowa zawarcia aktu notarialnego. Pismo to doręczono 19 kwietnia 1988 r. Z akt sprawy wynika, że wartość działek [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,1731 ha oszacowano w "wyliczeniu" z 12 kwietnia 1988 r. na kwotę 729.097 zł. Nie zachowała się wycena działki nr [...] o powierzchni 0,0330 ha. Z uwagi na negatywną odpowiedź na ww. ofertę, wyrażoną w piśmie C. Z. z 29 kwietnia 1988 r., organ wywłaszczeniowy przystąpił do dalszych czynności zmierzających do wywłaszczenia nieruchomości. Właścicielka nie przedstawiła również dokumentów potwierdzających następstwo prawne po jej zmarłym mężu (przed jego śmiercią przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność C. i E.małż. Z.), ani nie wskazała jego spadkobierców. Kategoryczny sprzeciw współwłaścicielek ww. nieruchomości, tj. C. Z. i jej córki U. G. Z. (jednej ze spadkobierczyń E. Z.) w sprawie dobrowolnego zbycia nieruchomości znalazł następnie swoje odzwierciedlenie w treści notatki służbowej z 10 czerwca 1988 r. Nie doszło zatem do rażącego naruszenia przepisu art. 53 ust. 1 i 2 ugg. Pismem z 15 lipca 1988 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] zawiadomił C. Z.i "spadkobierców E. Z." o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wyznaczonej na 26 lipca 1988 r. w siedzibie organu wywłaszczeniowego. Zawiadomienie to doręczono 16 lipca 1988 r. (czytelny podpis na z.p.o. – "[...]"). Z treści protokołu z rozprawy wynika, że pomimo prawidłowego zawiadomienia, na rozprawę nie stawiła się C. Z., ani spadkobiercy E. Z.. Skoro więc prawidłowo przygotowano i przeprowadzono rozprawę, to niewątpliwie nie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 51 ust 1 ugg. Organ II instancji wskazał, że analiza treści decyzji wywłaszczeniowej wskazuje, iż zawiera ona wszystkie wymagane elementy, albowiem oznaczono w jej treści przedmiot wywłaszczenia przez podanie oznaczeń geodezyjnych nieruchomości oraz jej powierzchni (odpowiadającej mapom załączonym do wniosku wywłaszczeniowego), wskazano osobę właściciela (tj. C. Z. oraz spadkobierców E. Z. – z uwagi na brak przedłożenia przez spadkobierców postanowienia o nabyciu spadku po ww. zmarłym), podmiot, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, tj. Skarb Państwa, ustalono odszkodowanie w kwocie 976.605 zł, sporządzono również uzasadnienie faktyczne i prawne, wskazujące okoliczności, które doprowadziły do wydania decyzji oraz pouczono o możliwości wniesienia środka zaskarżenia. Nie doszło zatem do rażącego naruszenia przepisu art. 56 ust. 1 ugg. Ze znajdujących się w aktach archiwalnych map odzwierciedlających przeznaczenie gruntów objętych wywłaszczeniem wynikało, że stanowiły one użytek rolny RV. Zatem stosownie do § 1 pkt 2 uchwały [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1985 r. w sprawie zasad ustalania odszkodowania za grunty wywłaszczone na terenie województwa [...] oraz ustalenia maksymalnych cen nieruchomości nabywanych w drodze umowy (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] poz. [...]), do ustalenia odszkodowania stosowało się wskaźnik 1,00. Ustaloną w oparciu o § 1 ww. uchwały stawkę podwyższano na terenie miasta [...] 25-krotnie. Zatem ustalona na podstawie uchwały z dnia [...] r. cena 1 ha gruntu wynosiła 4.212.000 zł (1.00 x 52 q żyta/1 ha x cena 1 q żyta – 3240/q żyta x 25-krotność = 4.212.000 zł). Przy tak ustalonej cenie 1 ha gruntu wysokość odszkodowania przedmiotowej nieruchomości wynosiłaby 868.093,20 zł (0,2061 x 4.212.000 zł/ha = 868.093,20 zł). Stosownie zaś do § 4 uchwały z dnia [...] r., organ podwyższał tak ustaloną wysokość odszkodowania o 12.5 % (nie więcej niż 20 %, stosownie do § 4 uchwały), co stanowi kwotę 976.605 zł, której wysokość została przyjęta przez organ wywłaszczeniowy w decyzji z [...] lipca 1988 r., jako kwota ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 58 ust. 1, ani art. 59 ust. 1 ugg. Wywłaszczona nieruchomość nie miała założonej księgi wieczystej i na skutek wydania prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z 27 maja 1986 r., sygn. akt [...], stała się własnością C. Z. i E. Z. (zmarłego 12 maja 1987 r.). Z uwagi bezskuteczność wystąpień do żony oraz domniemanej spadkobierczyni E. Z. (tj. pism organu wywłaszczeniowego z 15 kwietnia i z 16 maja 1998 r.), organ kierował pisma i decyzję do jedynego znanego współwłaściciela oraz do nieustalonych "spadkobierców E. Z.". Dopiero na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z 12 września 2003 r., sygn. akt [...], ustalono następców prawnych E.Z. w osobach C. Z. , U. G. Z., M. S. i E. M., co oznacza, iż spadkobierca zmarłego w osobie C. Z.brał udział w postępowaniu i był adresatem decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, organ wywłaszczeniowy nie dopuścił się żadnego uchybienia opisując stan prawny wywłaszczanej nieruchomości w powyższy sposób. Brak było bowiem możliwości ustalenia spadkobierców E. Z. z powodu braku orzeczenia o nabyciu spadku. Oczywistym było jednocześnie, że pilny charakter zaplanowanej inwestycji (co wynikało z poniesienia istotnych nakładów przez inwestorów, na co wskazali w piśmie z 20 czerwca 1988 r.) czynił niezasadnym zawieszenie postępowania i oczekiwanie na nadesłanie orzeczenia sądu o nabyciu spadku. W tej sytuacji organ wywłaszczeniowy mógł wskazać zamiast konkretnych osób wymienionych z imienia i nazwiska, grupę osób, określonych jako "spadkobiercy E. Z.". W przypadku niemożności ich ustalenia na etapie wypłaty odszkodowania część odszkodowania przeznaczoną dla tych spadkobierców należało wpłacić do depozytu sądowego na podstawie art. 68 ust. 2 ugg. Brak było zaś przeszkód, aby wypłacić odszkodowanie za udział przypadający C. Z.. Ponadto, organ wskazał, że ewentualne uchybienia w zakresie zapewnienia stronom udziału w postępowaniu mogą być traktowane co najwyżej jako przesłanka wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie zaś jako rażące naruszenie prawa. Powyższe wywody doprowadziły do konstatacji, iż decyzja z 27 lipca 1988 r. zarówno w zakresie wywłaszczenia, jak i w zakresie przyznania odszkodowania, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie stwierdził w niej również wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 kpa. Brak zatem było podstaw do wyeliminowania kwestionowanego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.  W tych warunkach, uznając zasadność decyzji Wojewody z 14 października 2021 r., organ II instancji orzekł o utrzymaniu jej w mocy. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E.M. w opisowy sposób zarzuciła zaskarżonej decyzji bezprawność z uwagi na nieustalenie spadkobierców E. Z., jak też kradzież przedmiotowych działek i niewypłacenie za nie odszkodowania. Ponadto, skarżąca podniosła, że przy wywłaszczeniu zaniżono klasę gruntu i jego powierzchnię. W konkluzji skargi skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowego dla skarżącej ustanowiony został adwokat z urzędu, który w piśmie nadesłanym drogą elektroniczną w przeddzień wyznaczonego terminu rozprawy (o godz. 15.10) wniósł o zmianę tego terminu, ponieważ skarżąca chciałaby osobiście stawić się przed Sądem, ale nie jest w stanie z powodu choroby. Ponadto, uzasadniając to ostrą infekcją i wobec braku możliwości zapewnienia subsytuta, wniósł o zmianę tego terminu, aby mógł osobiście reprezentować skarżącą na rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym, w myśl art. 134 ppsa, sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że Sąd nie znalazł podstaw do zmiany terminu rozprawy lub jej odroczenia. W ocenie Sądu, okoliczności podniesione w datowanym na 4 grudnia 2023 r. piśmie adwokata ustanowionego dla skarżącej z urzędu były zupełnie gołosłowne i nie zostały poparte w żaden sposób. Natomiast wskazana w piśmie niemożność udzielenia substytucji lub upoważnienia do zastępowania jest wręcz nieprawdopodobna. Z kolei udział samej skarżącej w rozprawie nie był konieczny, skoro ustanowiono dla niej adwokata z urzędu. Poza tym, zwrócić należy uwagę na fakt zaskoczenia Sądu wnioskiem strony, który został nadesłany w przeddzień rozprawy i to w godzinach popołudniowych, tuż przed upływem godzin urzędowania Sądu. W dalszej kolejności podkreślić należy, że Sąd w całości podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i uznał za własne poczynione tam ustalenia i rozważania. Dodatkowo, zasadniczym argumentem podnoszonym na etapie postępowania odwoławczego było niezadowolenie z rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji. Należy też wskazać, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji, tj. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, uregulowanym w art. 156-159 kpa. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 kpa, która służy ochronie takich wartości jak ochrona porządku prawnego, ochrony prawa nabywanych, pewności, stabilności i bezpieczeństwa obrotu prawnego. Stosownie do art. 16 § 1 kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Przepis ten reguluje więc zasadę pozainstancyjnej weryfikacji decyzji ostatecznych, konstytuując zarazem dopuszczalność ich uchylenia lub zmiany tylko w przypadkach przewidzianych w tym Kodeksie. Procedura organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a jego zadaniem jest ocena decyzji pod kątem jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. tego, czy nadzorowana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stanowi więc sześć wad decyzji wskazanych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-6 kpa oraz wady określone w przepisach odrębnych – pkt 7 powyższego artykułu. Dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób bezsporny jest ona dotknięta przynajmniej jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, z uwzględnieniem przesłanek negatywnych określonych w treści jego § 2. Zgodnie z art. 156 § 1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawda. Powtórzenia wymaga fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę należy wskazać. Celem tego nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, ani badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym. Nie może ono stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym merytorycznie, w tym przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu nadzwyczajnym nie bada się powtórnie sprawy merytorycznie, w tym nie przeprowadza dowodów i nie czyni w oparciu o nie ustaleń stanowiących podstawę rozstrzygania o istocie sprawy administracyjnej. Procedowanie we wskazanym trybie sprowadza się wyłącznie do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie, którego wniosek o stwierdzenie obarczone jest wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Nadto punktem odniesienia dla oceny kwalifikowanych wad decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, jest stan faktyczny i prawny z dnia wydania kwestionowanej decyzji, a zatem żadna z przyczyn nieważności nie może powstać po wydaniu decyzji przez organ administracyjny. Ograniczenie przedmiotowe postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ugruntowane w judykaturze. Podkreśla się mianowicie, że przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną. Tym samym nie dokonuje się uzupełniających ustaleń faktycznych. W tym postępowaniu organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości zastosowania prawa. Obowiązkiem organu w postępowaniu nieważnościowym jest bowiem dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Organ taki nie może więc rozpatrywać sprawy co do jej istoty, w jej całokształcie w zakresie różnych wątków z nią związanych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2013 r., I GSK 123/12, LEX nr 1336160; z dnia 16 maja 2014 r., II OSK 2992/12, LEX nr 1586387; z dnia 26 sierpnia 2021 r., I OSK 424/21, LEX nr 3265232). Powyższe oznacza, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie otwiera możliwości prawnej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny przez strony postępowania dowodów, na których organy orzekające w sprawie oparły ustalenie stanu faktycznego. Oparcie stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r., I OSK 363/10, LEX nr 745223; z dnia 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11, LEX nr 1336326). Art. 156 § 1 pkt 2 kpa stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Uznanie naruszenia prawa za "rażące" w trybie tego przepisu wymaga łącznego spełnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Po drugie, charakter tego naruszenia jest tego rodzaju, iż prowadzi do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Przy ocenie naruszenia prawa, jako rażące należy brać pod uwagę ustalenia wynikające z teorii gradacji wad decyzji administracyjnej. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Inaczej rzecz ujmując skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji, czyli gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Wada będąca przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji powinna przy tym tkwić w samej decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 1998 r., II SA 1202/98, LEX nr 41891; z dnia 8 października 1999 r., IV SA 1646/97, LEX nr 48679 oraz z dnia 18 października 2016 r., I OSK 2995/14, LEX nr 2168062). Nie może tu więc chodzić o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew wyraźnemu nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie, a rażące naruszenie prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2018 r., II OSK 266/18, LEX nr 2585961). Podstawę prawną wydania decyzji z dnia 27 lipca 1988 r. stanowiła ww. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. Regulowała ona m.in. tryb wywłaszczenia nieruchomości (lub ich część), które były (w świetle art. 50 ugg) niezbędne na cele: 1) obronności i bezpieczeństwa Państwa, 2) uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego, 3) skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego, 4) użyteczności publicznej, 5) utworzenia stref ochronnych, 6) wykonania innych szczególnie ważnych zadań państwowych, określonych w planach społeczno-gospodarczych. Wywłaszczenie nie mogło nastąpić na cele produkcji rolniczej, z wyjątkiem gruntów przeznaczonych na cele budowy domów i budynków wymienionych w art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. c (art. 50 ust. 2 ugg). O "niezbędności" nieruchomości na jeden z ww. celów można było mówić dopiero wówczas, gdy cel ten został skonkretyzowany w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a więc w szczególności w decyzji wydanej na postawie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1984 r. nr 35 poz. 185) W myśl art. 52 ugg, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego mogło nastąpić z urzędu lub na wniosek zainteresowanego organu administracji państwowej, innej państwowej jednostki organizacyjnej lub jednostki gospodarki uspołecznionej. Zgodnie zaś z art. 54 ust. 1 ugg, wniosek o wywłaszczenie powinien określać: 1) nieruchomość z oznaczeniem księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, jeżeli dla nieruchomości jest prowadzona księga wieczysta lub zbiór dokumentów; 2) cel wywłaszczenia, z uzasadnieniem konieczności nabycia nieruchomości na ten cel; 3) powierzchnię nieruchomości, a jeżeli wywłaszczeniem ma być objęta część nieruchomości – powierzchnię zarówno części, jak i całości; 4) dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości i opis jej części składowych; 5) lokale, jakie powinny być dostarczone osobom, które korzystają dotychczas z budynków i lokali przewidzianych do wywłaszczenia, oraz sposób, w jaki lokale zamienne będą dostarczone; 6) osobę właściciela lub posiadacza nieruchomości, jeżeli nie jest nim właściciel; 7) wyniki rokowań prowadzonych przez wnioskodawcę o odstąpienie nieruchomości, a także inne okoliczności uniemożliwiające zawarcie umowy. Jak stanowił art. 54 ust. 2 ugg, do wniosku należało dołączyć: 1) decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub, w wypadku wywłaszczenia do zasobu, wyrys (kopię) ze szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) mapę obszaru wywłaszczanego ze wskazaniem powierzchni i oznaczeniem granic nieruchomości lub ich części wchodzących w skład tego obszaru; jeżeli wnioskiem o wywłaszczenie objęta była część nieruchomości o powierzchni przekraczającej 50% powierzchni całej nieruchomości, należało na mapie wykazać pozostałą część nieruchomości; 3) poświadczony odpis z księgi wieczystej, stwierdzający prawo własności nieruchomości oraz istniejące na nieruchomości obciążenia albo, jeżeli nieruchomość nie ma urządzonej księgi wieczystej, poświadczony odpis dokumentu ze zbioru dokumentów, stwierdzający prawo własności nieruchomości oraz istniejące obciążenia, lub 4) zaświadczenie właściwego państwowego biura notarialnego stwierdzającego, że nieruchomość nie ma urządzonej księgi wieczystej i nie jest dla niej prowadzony zbiór dokumentów, oraz wyciąg z ewidencji gruntów i budynków stwierdzający, w czyim posiadaniu znajduje się nieruchomość. W myśl art. 53 ust. 1 ugg, wywłaszczenie mogło nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie mogła być nabyta w drodze umowy. Terenowy organ administracji państwowej mógł przystąpić do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego zainteresowanemu na zawarcie umowy (ust. 2). W dalszej kolejności zwrócić należy uwagę, że zgodnie art. 51 ust. 1 ugg, o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, nadaniu nieruchomości zamiennej oraz o zwrocie nieruchomości – orzekał terenowy organ administracji państwowej po przeprowadzeniu rozprawy. Natomiast zgodnie z art. 56 ust. 1 ugg, decyzja o wywłaszczeniu powinna zawierać w szczególności: 1) ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane; 2) określenie położenia i obszaru nieruchomości oraz wskazanie osoby właściciela nieruchomości według zasad obowiązujących przy dokonywaniu wpisów do księgi wieczystej oraz oznaczenie istniejącej księgi wieczystej, a w razie braku księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, wskazanie osoby posiadacza samoistnego według aktualnego stanu posiadania; 3) wskazanie, na czyj wniosek i na jakie cele następuje wywłaszczenie; 4) ustalenie odszkodowania; 5) wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania; 6) szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie o środkach odwoławczych. Art. 58 ust. 1 ugg stanowił zaś, że wywłaszczenie nieruchomości następowało za odszkodowaniem wypłacanym przez terenowy organ administracji państwowej z Funduszu Gospodarki Gruntami. W myśl art. 59 ust. 1 ugg, odszkodowanie za grunty pod zabudową i grunty nie zabudowane ustalało się według zasad określonych dla poszczególnych miejscowości przez radę narodową stopnia wojewódzkiego. W dacie wydania decyzji z dnia 27 lipca 1988 r. pozostawała w mocy powołana wyżej uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 18 grudnia 1985 r., nr [...], w sprawie zasad ustalania odszkodowania za grunty wywłaszczone na terenie województwa [...] oraz ustalenia maksymalnych cen nieruchomości nabywanych w drodze umowy. Zgodnie z jej § 1, przy ustalaniu odszkodowania za grunty podlegające wywłaszczeniu, położone w granicach administracyjnych miast i wsi województwa [...], przyjmowało się jako stawkę podstawową cenę 1 ha gruntu ornego klasy IVb dla terenów miejskich i klasy V dla terenów wiejskich, położonego w II okręgu podatkowym, wyrażoną w kwintalach żyta zgodnie z zarządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. nr 23 poz. 205). Stosownie do załącznika ww. zarządzenia z 18 września 1982 r., w przedmiotowej sprawie stawka ta wynosiła 52 q żyta za 1 ha. Stosownie do § 1 pkt 2 uchwały z dnia [...] r., do ustalenia odszkodowania stosowało się wskaźnik 1,00, a ustaloną w oparciu tak stawkę podwyższano na terenie miasta [...] 25-krotnie. Zatem cena 1 ha gruntu wynosiła 4.212.000 zł (1.00 x 52 q żyta/1 ha x cena 1 q żyta – 3240/q żyta x 25-krotność = 4.212.000 zł). Przy tak ustalonej cenie 1 ha gruntu wysokość odszkodowania przedmiotowej nieruchomości wynosiłaby 868.093,20 zł (0,2061 x 4.212.000 zł/ha = 868.093,20 zł). Stosownie zaś do § 4 uchwały z [...] r., organ podwyższał tak ustaloną wysokość odszkodowania o 12.5 % (nie więcej niż 20 %, stosownie do § 4 uchwały), co stanowi kwotę 976.605 zł. Analiza powyższych przepisów w kontekście przytoczonego wyżej stanu faktycznego prowadzi do jednoznacznych wniosków o braku naruszenia, w szczególności rażącego – przywołanych regulacji ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co prawidłowo ustaliły organy obu instancji. Odnosząc się do wyartykułowanej w skardze kwestii nieustalenia spadkobierców jednego ze współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości, słusznie organ zwrócił uwagę, że nie miała ona założonej księgi wieczystej i uprzednio stała się własnością C. Z. i E. Z., który zmarł przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej. Jednocześnie z uwagi na bezskuteczność wystąpień do żony oraz domniemanej spadkobierczyni zmarłego, organ kierował pisma i decyzję, do niej jako jedynej znanej współwłaścicielki oraz do nieustalonych "spadkobierców E. Z.". Dopiero na mocy postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku z 12 września 2003 r. ustalono następców prawnych E.Z. w osobach C. Z., U. G. Z., M. S. i E. M., co oznacza, iż jedna ze spadkobierczyń zmarłego – C. Z. brała udział w postępowaniu i była adresatką decyzji. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że organ wywłaszczeniowy nie dopuścił się żadnego uchybienia opisując stan prawny wywłaszczonej nieruchomości, gdyż brak było możliwości ustalenia spadkobierców E.Z. z powodu braku orzeczenia o stwierdzeniu nabyciu spadku, a w okolicznościach sprawy nie było podstaw do zawieszenia postępowania i oczekiwania na nadesłanie orzeczenia sądu o nabyciu spadku. W takiej sytuacji organ wywłaszczeniowy mógł wskazać zamiast konkretnych osób określonych ogólnie "spadkobierców E.Z.". W przypadku niemożności ich ustalenia na etapie wypłaty odszkodowania, część odszkodowania przeznaczoną dla tych spadkobierców należało wpłacić do depozytu sądowego na podstawie art. 68 ust. 2 ugg, natomiast nie było przeszkód do wypłaty odszkodowania za udział przypadający C. Z. W zaistniałej sytuacji prawidłowo organ zwrócił uwagę, że powołane okoliczności mogłyby skutkować ewentualnym wznowieniem postępowania wywłaszczeniowego. W orzecznictwie panuje ugruntowany pogląd, że enumeratywnie wyliczone w art. 145 § 1 kpa przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego (w tym wskazany w punkcie 4 brak udziału strony bez jej winy w postępowaniu) nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji kończącej postępowanie. Wynika to z faktu, że również okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji zostały ujęte w katalogu zamkniętym, wskazanym w art. 156 kpa. Ponadto oba te postępowania nadzwyczajne nie są konkurencyjne, co oznacza, że mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju nieprawidłowości i nie mogą być stosowane zamiennie. Tym samym niedopuszczalne jest przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 8 grudnia 2005 r., II OSK 316/05, LEX nr 2212479; 14 lipca 2009 r., II OSK 1146/08, LEX nr 555749; 26 stycznia 2011 r., II OSK 213/10, LEX nr 953031). Ponadto, niekonkurencyjność tych dwóch trybów weryfikacji decyzji oznacza, że każdy z nich ma na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji. W przypadkach uzasadniających wznowienie postępowania wadą dotknięte jest samo postępowanie, a więc warunki powstania decyzji i wadliwość decyzji jest konsekwencją naruszenia norm proceduralnych. Natomiast w przypadkach uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji wada tkwi w samej decyzji i ma zasadniczo charakter materialnoprawny, podważając merytoryczną zasadność i zgodność z prawem decyzji ostatecznej. W świetle powyższych ustaleń nie można mówić o kradzieży przedmiotowych działek, gdyż zostały one wywłaszczone zgodnie z obowiązującym wówczas prawem. Nie ma przy tym znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy kwestia niewypłacenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, gdyż jest ona odrębna od samego wywłaszczenia i nie wpływa na jego ważność i skuteczność. Sąd nie zgodził się też ze skarżącą odnośnie zarzutu zaniżenia klasy wywłaszczonego gruntu i jego powierzchni. Okoliczności przyjęte przez organ wywłaszczeniowy wynikały z dokumentów, którymi on dysponował, a skarżąca w żaden sposób nie zdołała ich podważyć. W świetle powyższych ustaleń i rozważań nie sposób zarzucić decyzji wywłaszczeniowej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego nie stwierdzono również, aby kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie było dotknięte innymi wadami prawnymi skutkującymi jego nieważnością. Zasadnie organ przyjął, że oceniana decyzja nie narusza pozostałych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, bowiem została wydana przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w niej prawidłową podstawę prawną, nie dotyczy ona również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i została skierowana do osoby będącej stroną postępowania, a jej wykonanie w dacie wydania nie prowadziło do czynu zagrożonego karą. Oceniając zatem zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie uznać należało, że brak było podstaw do postawienia organowi zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłej w sprawie decyzji. W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo uznał, że kontrolowane orzeczenie wywłaszczeniowe nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ani nie jest dotknięte żadną inną wadą wskazaną w tym artykule. Sąd nie stwierdził także, by doszło do naruszenia jakichkolwiek przepisów postępowania lub prawa materialnego, co skutkowałoby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ppsa, Sąd oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji.