IV SA/Wa 1500/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi E. D. na bezczynność Starosty L. po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2006 r., sygnatura akt IV SA/WA 342/05 1. wymierza grzywnę Staroście L. w kwocie 2 000 (dwa tysiące) złotych za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2006 r., sygnatura akt IV SA/WA 342/05; 2. zasądza od Starosty L. na rzecz skarżącego E. D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący E. D. pismem z 9 marca 2009r,, uzupełnionym pismem z 9 lipca 2009r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę w trybie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) -dalej w skrócie: P.p.s.a. i art. 154 § 1 P.p.s.a. na bezczynność Starosty [...] po wyroku tego Sądu z 4 grudnia 2005 r. wydanego w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 324/05, z żądaniem wymierzenia temu organowi grzywny. W skardze sformułował również następujące wnioski: 1) wniosek o wymierzenie organowi grzywny za naruszenie obowiązków wynikających z art. 54 § 1 i § 2 P.p.s.a. z powodu zatrzymania skargi na bezczynność z 9 marca 2009r. i nieprzesłania wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę adresatowi; 2) wniosek o wydanie - na podstawie art. 154 § 2 P.p.s.a. - orzeczenia nakazującego Staroście [...]: - na zasadzie § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - sprostowania zapisu stanu prawnego rodzaju użytku działki nr [...] w ewidencji gruntów i budynków z użytku leśnego na użytek osiedlowy, - na podstawie § 47 ust. 3 ww rozporządzenia i art. 153 P.p.s.a. - uznania za wiążące oceny prawne wyroku NSA z 22 października 1997r. (sygn. akt II S.A. 1407/96 i usunięcie z obrotu prawnego orzeczenia Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa PRPN w N. z [...] sierpnia 1963r., znak [...]; * na zasadzie art. 150 P.p.s.a. w zw. z art. 3.1, 4 i następnych ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - stwierdzenie bezskuteczności miejscowego planu BOS 135 z 1949r. z powodu braku realizacji tego planu według oklauzulowania, * na podstawie art. 149 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a, - zobowiązanie Starosty do doręczenia pozostałym właścicielom decyzji administracyjnej wydanej na podstawie wyroku w niniejszej sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podniósł, iż w/w wyrokiem Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2003 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy N. z [...] stycznia 2003 r. odmawiającą dokonania zmian w operatach ewidencji gruntów i budynków dotyczących zapisów użytków oraz klas bonitacyjnych gruntów nieruchomości położonych we wsi M. w gminie N. w części odnoszącej się do osiedla "N.". Postanowieniem z [...] stycznia 2008 r. Wójt Gminy N. przekazał sprawę według właściwości Staroście [...]. Wobec powyższego skarżący pismem z 27 sierpnia 2008 r. - na zasadzie art. 154 § 1 P.p.s.a. - wezwał ten organ do wykonania prawomocnego wyroku Sądu z 4 grudnia 2006 r. Dalej skarżący wskazał, iż mając na uwadze wytyczne przedmiotowego wyroku, sprecyzował swoje żądania, a także przedstawił liczne dokumenty umożliwiające wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Skarżący wskazał na nieprawidłowości prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego po wyroku z 4 grudnia 2006 r. co skutkuje brakiem wydania, do dnia dzisiejszego, decyzji administracyjnej. Starosta [...] - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, iż na mocy orzeczenia Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa PPRN w N. z [...] sierpnia 1963 r. dotyczącego zatwierdzenia klasyfikacji gleboznawczej gruntów, przedmiotowa działka sklasyfikowana została jako użytek leśny Ls VI. Do chwili obecnej stan prawny oznaczenia użytków działki nie zmienił się. Doprowadzenie do zgodności stanów prawnych nieruchomości w zakresie zmiany klasyfikacji gleboznawczej w operacie ewidencji gruntów, możliwe jest po wykonaniu z urzędu lub przez zainteresowanego dokumentacji technicznej przyjętej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. Skarżący, zdaniem organu, był wielokrotnie informowany o konieczności wykonania takiej dokumentacji. Nadto ewidencja gruntów od sierpnia 1990 r. prowadzona była przez Wójta Gminy N. Wójt z powodu braku kompletnej dokumentacji nie zakończył sprawy. Postanowieniem z [...] stycznia 2008 r. przekazał sprawę według właściwości do Starosty [...] z uwagi na zmianę granic administracyjnych gminy N. i W. Dla przedmiotowych działek, od 1 stycznia 2008 r. ewidencja gruntów prowadzona jest przez Starostwo Powiatowe w L. W związku z toczącymi się postępowaniami jednocześnie w obu organach oraz braku dokumentacji niezbędnej do zmiany w operacie ewidencji gruntów, Starosta również nie mógł zakończyć sprawy decyzją administracyjną. Dodatkowo Starosta wskazał okoliczności, które mogą świadczyć, iż ustalenie stron postępowania jest skomplikowane. W dniu 6 kwietnia 2009 r. Starosta [...] zlecił modernizację ewidencji gruntów wraz z założeniem ewidencji budynków dla obrębu M. z terminem wykonania 29 października 2010 r. Zlecone prace obejmują również aktualizację użytków klasyfikacji gleboznawczej gruntów. Na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010 r. pełnomocnik organ przyznał, iż po wydaniu ww wyroku w sprawie nie zapadło żadne rozstrzygnięcie, albowiem nie jest możliwe uwzględnienie żądania strony. Jednocześnie pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi na bezczynność złożoną w trybie art. 149 P.p.s.a., z powodu niewyczerpania trybu administracyjnego przez wniesienie zażalenia. Z kolei skarżący w załączniku do protokołu rozprawy sformułował tożsame wnioski jak w skardze i piśmie stanowiącym jej uzupełnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna. Postawą prawną skargi był przepis art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Instytucja procesowa przewidziana w tym przepisie przewiduje środki prawne, na wypadek gdy organ nie wykonuje orzeczenia Sądu i celem jej jest wyegzekwowanie obowiązku wykonania orzeczenia oraz ochrona uprawnionego podmiotu, gdy organ ignoruje obowiązek wykonania orzeczenia Sądu. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. Mając na względzie powyższe należało w sprawie ustalić czy organ, po wydanym 4 grudnia 2006r. wyroku, w istocie pozostawał bezczynny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedmiotowym wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2003 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy N. z [...] stycznia 2003 r. o odmowie dokonania zmian w operatach ewidencji gruntów i budynków dotyczących zapisów użytków oraz klas bonitacyjnych gruntów nieruchomości położonych we wsi M. w gminie N. w części odnoszącej się do osiedla "N.". W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż organ wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7 i art. 77 K.p.a. nie podjął wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz nie zebrał i nie rozpatrzył wyczerpującego materiału dowodowego i nie poczynił ustaleń umożliwiających prawidłowe prowadzenie postępowania. Po pierwsze organ nie określił zakresu przedmiotowego sprawy, bowiem nie ustalił jakich działek dotyczył wniosek o sprostowanie operatu ewidencji gruntów. Po drugie nie ustalił stron postępowania administracyjnego, co poniekąd jest konsekwencją nieustalenia zakresu przedmiotowego wniosku. Organ nie wyjaśnił także kwestii udziału w postępowaniu i charakteru tego udziału w stosunku do 48 osób, które oświadczeniami z 18 czerwca 2001 r. przyłączały się w charakterze jednej ze stron do zarzutu - wniosku - skargi - wniesionej przez E.D., występującego w sprawie uwzględnienia stanu prawnego rodzaju użytku "tereny osiedlowe". Każdy z "przyłączających się" określał się jako właściciel konkretnej działki znajdującej się na terenie osiedla "N.", a uzasadnienie zarzutu - wniosku - skargi E. D. uznawał za swoje i prosił o rozpatrzenie sprawy podczas swej nieobecności. Brak jest w stosunku do tych osób dokumentów świadczących o tym, że rzeczywiście są one właścicielami danych działek. Ponadto brak jakiegokolwiek pełnomocnictwa udzielonego przez te osoby E.D., a ponadto pisma z oświadczeniami o przyłączeniu się do postępowania zostały sporządzone w dniu 18 czerwca 2001 r., czyli przed skierowaniem przez E.D. wniosku o sprostowanie zapisów w ewidencji gruntów, który wpłynął do Urzędu Gminy N. w dniu [...] lutego 2002 r. Organ nie wyjaśnił również kwestii statusu prawnego oraz sposobu reprezentacji Komitetu Budowy Osiedla "N.". Wyrok z 4 grudnia 2006 r. jest prawomocny od 3 marca 2007 r. i wraz z aktami sprawy został przekazany do organu - Wojewody [...] - 28 marca 2007 r., a następnie przez Wojewodę do Wójta Gminy N. przy piśmie z 11 kwietnia 2007r. Analiza akt sprawy wskazuje, iż skarżący trzykrotnie zwracał się do organów o wykonanie wyroku z 4 grudnia 2006 r. Pierwszy raz do Wójta Gminy N. (pismo z 26 listopada 2007 r.), a następnie pismami z 27 sierpnia 2008r. i z 6 listopada 2008r. do Starosty [...], który winien kontynuować postępowanie po przekazaniu mu sprawy przez Wójta Gminy N. postanowieniem z [...] stycznia 2008 r. Jednakże ani Wójt ani Starosta nie zakończyli postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego. Z akt sprawy wynika jedynie, iż Starosta ograniczył się najpierw do wezwania skarżącego o określone dokumenty, a następnie poinformowania E. D., iż złożenie przez niego dokumenty nie spełniają wymogów przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa w zakresie prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, Powyższe prowadzi do wniosku, iż Starosta, przez ponad dwa lata, nie poczynił żadnych wyjaśnień i ustaleń, do których został zobowiązany przez Sąd w w/w wyroku z 4 grudnia 2006 r. W tym miejscu należy podkreślić, iż zasada sformułowana w art. 6 K.p.a,, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia spraw określonych w art. 35 i 36 K.p.a. Obowiązek załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z zasadami wyrażonymi w art. 7 i art. 8 K.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa. Okoliczność braku możliwości uwzględnienia żądania skarżącego (jak podniesiono na rozprawie), musi także skutkować wydaniem określonego rozstrzygnięcia we właściwej do tego formie procesowej. W ocenie Sądu organ pozostaje bezczynny po wydaniu wyroku uchylającego uprzednie decyzje organów, dlatego należało uznać skargę o ukaranie Starosty [...] grzywną, wniesioną w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a., za zasadną. W konsekwencji wymierzyć grzywnę jako sankcję za niewykonanie wyroku i środek do zdyscyplinowania organu. Odnośnie pozostałych wniosków skargi należy zauważyć po pierwsze, że Sąd postanowił na rozprawie wyłączyć do odrębnego rozstrzygnięcia skargę na bezczynność Starosty [...] złożoną w trybie art. 149 P.p.s.a.; po drugie nie wyłączono do odrębnego rozpoznania wniosku o wymierzenie organowi grzywny z powodu nieprzesyłania do Sądu skargi na bezczynność z 9 marca 2009r. wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, chociażby z racji niepotrzebnego narażania skarżącego na dodatkowe koszty sądowe, które musiałby podnieść w związku z takim wnioskiem, w sytuacji gdy i tak postępowanie wszczęte tego rodzaju wnioskiem podlegałoby umorzeniu z racji wypełnienia przez organ powyższych obowiązków, a wynikających z art. 54 § 2 P.p.s.a.; po trzecie nie uwzględniono wniosku skarżącego o wydanie - na podstawie art. 154 § 2 P.p.s.a. - orzeczenia nakazującego Staroście [...] sprostowanie zapisu rodzaju użytku działki nr [...] w ewidencji gruntów i budynków z użytku leśnego na użytek osiedlowy i usunięcie z obrotu prawnego orzeczenia Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa PRPN w N. z [...] sierpnia 1963r., znak [...]. Wskazać w tym względzie należy, iż możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia przez sąd na podstawie art. 154 § 2 została ograniczona do spraw ze skarg na inne niż decyzje lub postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień albo obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a,), w których sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 § 2 P.p.s.a.) lub też w sprawach niewykonanego wyroku, wydanego na podstawie art. 149 P.p.s.a., w którym sąd uwzględnił skargę na bezczynność organu w zakresie wynikającym z art. 3 § 2 pkt 1 -4 P.p.s.a. Działanie art. 154 § 2 ogranicza się zatem do nielicznych wypadków, w których sąd orzeka reformatoryjnie (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak - Mołczyk, M. Romańska, Postępowanie,.,, s. 317). W przeciwieństwie do § 1 art. 154, uregulowanie § 2 ma charakter fakultatywny, tzn. sąd może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku (Komentarz do art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III). Również stwierdzenie bezskuteczności planu, którego domagał się skarżący jest niemożliwe, bowiem skarga dotyczyła bezczynności organu po wyroku sądu, jak i art. 150 P.p.s.a. w oparciu, o który skarżący sformułował to żądanie ma zastosowanie w sprawach skarg na akty i czynności niewymienione w art. 145 -148, kiedy to sąd uwzględniając skargę uchyla lub stwierdza bezskuteczność aktu lub czynności. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 i § 6 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postanowiono - w punkcie 2 - w oparciu o treść art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.