IV SA/Wa 1502/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2008 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) czerwca 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymanie nim w mocy postanowienie Starosty P. z (...) lutego 2008 r. nr (...); 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego J. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z (...) czerwca 2008r. utrzymało w mocy postanowienie Starosty P. z (...) lutego 2008r. odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, wnioskowanej przez J. K., a polegającej na budowie kortów tenisowych ziemnych odkrytych, docelowo krytych (balon lub lekka konstrukcja halowa) z pomieszczeniem socjalnym na działce o nr ew. (...) położonej przy ul. (...) we wsi O., gmina M. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, iż zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2 tego przepisu, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy czym przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody właściwego Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (art. 7 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy). Zgodnie z wypisami z rejestru gruntów znajdującymi się w aktach sprawy teren objęty wnioskiem stanowi wraz z działkami sąsiednimi zwarty obszar użytku rolnego klasy R III b o powierzchni powyżej 0,5 ha, co stanowi przesłankę do objęcia tego obszaru wymogiem uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 23 maja 2006r. (sygn. akt IV SA/Wa 1734/05, publ. Lex nr 229971) kryterium obszarowe określone w art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy nie tylko powierzchni działki, na której planowana jest inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego wchodzi ta działka. J. K. w skardze na powyższe postanowienie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z (...) czerwca 2008r. i utrzymanego nim w mocy postanowienia Starosty P. z (...) lutego 2008r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podniósł, iż Starosta P. całkowicie dowolnie i bez wskazania jakiejkolwiek podstawy prawnej obliczył wielkość zwartego obszaru rolnego, w którego skład wchodzi rzekomo działka wnioskodawcy. Organ nie przeprowadził w tym kierunku żadnego postępowania wyjaśniającego, a jedynie oparł się na nieaktualnych mapach ewidencyjnych. Zdaniem skarżącego pojęcie zwartego obszaru rolniczego powinno odnosić się jedynie do obszaru jego działki o nr ew. (...), który wynosi 2916 m2. Nie przekracza więc powierzchni 0,5 ha, powyżej której konieczne jest uzyskanie zgody Ministra Rolnictwa na zmianę przeznaczenia. Obszar działki planowanej pod inwestycję jest według mapy geodezyjnej wyodrębniony ściśle oznaczonymi granicami, czego organy obu instancji nie wzięły pod uwagę, a według skarżącego taki stan nie daje podstaw by do obszaru tej działki doliczać również powierzchnie gruntów sąsiadujących. Od północnej strony granice działki nr (...) stanowi linia kolejki (...), od południowo - zachodniej strony działka przylega do ul. (...), natomiast od pozostałych działek sąsiednich istnieje rozgraniczenie geodezyjne. Skarżący zarzucił więc organom naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez nieprawidłową jego interpretację w zakresie "zwartego obszar projektowanego do zmiany przeznaczenia". Podkreślił także, że uzasadnieniem do wyjścia poza ramy złożonego przez niego wniosku nie może być twierdzenie Starosty P., że ewentualna zgoda na wprowadzenie na tym terenie inwestycji stwarzałaby precedens do wydawania zgód na sytuowanie następnych inwestycji na sąsiednich gruntach. Zauważył bowiem, że uwadze organu pierwszej instancji umknęło, iż z przedmiotowego obszaru w ostatnich latach były już wydzielane grunty pod zabudowę domów jednorodzinnych, co potwierdza stan faktyczny np. na działkach o nr ew. (...), (...),(...),(...),(...),(...),(...). Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uwzględnił skargę. Uznał, iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z (...) czerwca 2008r. i utrzymane nim w mocy postanowienie Starosty P. z (...) lutego 2008r., naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ((Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm.) - dalej w skrócie: p.z.p.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 (w zw. z art. 64 ust. 1 p.z.p.), w tym z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (pkt 6). Stosownie zaś do art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ((Dz. U. z 2004r., nr 121, poz. 1266, ze zm.) - dalej w skrócie: o.g.r.l.) przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne wymienionych w art. 7 ust. 2 wymaga uzyskania zgody właściwego organu administracji. Przepis ten wyjaśnia, jaki organ i w jakiej sytuacji wyraża zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W przypadku gruntów rolnych uzależnione to jest od ich klasy oraz od powierzchni obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia. I tak przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych będących użytkiem rolnym klasy III wymaga zgody właściwego ministra do spraw rolnictwa, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha (art. 7 ust. 2 pkt 1 o.g.r.l.). W sprawie bezsporną jest okoliczność, iż działka ewidencyjna objęta wnioskiem skarżącego o ustalenie warunków zabudowy jest gruntem rolnym klasy III, o powierzchni 0,2916 ha, zatem podlega szczególnej ochronie na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ochrona ta ma polegać m. in. na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze. Z ustaleń organów wynika, iż wnioskowany teren nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia uzyskaną przy sporządzaniu nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem należało ustalić, czy teren ten wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, albowiem ustalenie warunków zabudowy jest dopuszczalne w sytuacji gdy przyszły teren inwestycyjny nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, czyli spełnia warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 p.z.p. Z przedstawionego stanu sprawy wynika, iż organy odmawiając uzgodnienia inwestycji opisanej w stanie sprawy oparły się na art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 o.g.r.l. Uznały bowiem, że teren planowanej inwestycji wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, zatem nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o p.z.p. Wskazały, iż zgodnie z wypisami z rejestru gruntów znajdującymi się w aktach sprawy teren objęty wnioskiem stanowi wraz z działkami sąsiednimi zwarty obszar użytku rolnego klasy R III b o powierzchni 3,4007 ha, czyli przekraczającej 0,5 ha, zatem stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 1 o.g.r.l. wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia. Zdaniem organów kryterium obszarowe o jakim stanowi art. 7 ust. 2 pkt 1 o.g.r.l., określane mianem "zwartego obszaru gruntów", dotyczy nie tylko powierzchni działki, na której planowana jest inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego wchodzi ta działka. W ocenie Sądu interpretacja art. 7 ust. 2 pkt 1 o.g.r.l. dokonana przez organy orzekające w sprawie jest błędna, co oznacza iż doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Artykuł 7 ust. 2 pkt 1 o.g.r.l. stanowi wyraźnie, iż kryterium obszarowe odnosi się do "zwartego obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia", czyli nowo projektowanego obszaru przewidzianego do zmiany przeznaczenia. Kryterium to może więc być stosowane jedynie wobec obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia z rolnego na cele nierolne. Podkreślenia wymaga, iż przedstawiona wyżej wykładania art. 7 ust. 2 o.g.r.l. znajduje oparcie w licznych wyrokach sądów administracyjnych, np. w wyroku WSA w Warszawie z 10 maja 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 259/07, publ. Lex nr 340453; w wyroku WSA w Warszawie z 21 marca 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 30/70, publ. Lex 329647; w wyroku NSA z 10 stycznia 2008r., sygn. akt II OSK 1826/06). Nadto interpretacji art. 7 ust. 2 o.g.r.l. nie można dokonywać w oderwaniu od art. 61 ust. 1 pkt 4 p.z.p., który stanowi, że ustalenie warunków zabudowy jest dopuszczalne w sytuacji, gdy "teren" nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Pod pojęciem "teren", którym posługuje się ustawodawca w powołanym art. 61 ust. 1 pkt 4 p.z.p. należy rozumieć teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a więc obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danego rodzaju inwestycji. Ostatecznie stwierdzić należy, iż - wbrew stanowisku organów - zwarty obszar gruntu przeznaczony do nierolniczego przeznaczenia obejmuje wyłącznie teren działki, objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. Do kryterium obszarowego, o którym stanowi art. 7 ust. 2 pkt 1 o.g.r.l. nie mogą być zaliczane działki sąsiadujące z działką objętą wnioskiem inwestora. Kryterium to dotyczy bowiem wyłącznie tej działki, która jest projektowana do zmiany przeznaczenia z gruntu rolnego na grunt przeznaczony na inne cele z racji zamiarów inwestycyjnych właściciela. Nieprawidłowo zatem w sprawie organy przyjęły, iż zwarty obszar gruntu projektowany do zmiany przeznaczenia to obszar również działek sąsiadujących z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Prawidłowym było uznanie, iż zwarty obszar gruntu projektowany do zmiany przeznaczenia to działka nr (...) o powierzchni 0,2916 ha, czyli poniżej powierzchni 0,5 ha, będącej kryterium obszarowym o jakim mowa w punkcie 1 ust. 2 artykułu 7 o.g.r.l. W konsekwencji oznacza to, iż obszar ten nie wymaga zgody właściwego ministra do spraw rolnictwa na zmianę przeznaczenia. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy winny mieć na względzie ocenę prawną i wskazania wyrażone w niniejszym orzeczeniu. W tym stanie rzeczy uznano, że zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem ww przepisów prawa materialnego i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a oraz art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego, na które złożył się wpis od skargi w wysokości 100 zł, postanowiono w pkt 2 wyroku, na zasadzie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.